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鄭振源:讓土地資源回歸市場配置的道路

核心提示: 任何一個高明的政府和規(guī)劃師都不可能完全掌握這些土地供需變化的信息,編出“科學”的規(guī)劃來配置土地用途,達到優(yōu)化土地資源配置,提高土地配置和利用效率的目的。這是計劃經濟的不治之癥,不可能通過改進規(guī)劃來解決。

目前在土地制度上如何貫徹落實改革上,還有許多不同聲音,沒有達成共識,需要進一步深入討論。其實中共十八屆三中全會《決定》已經非常明確地指出:要使市場在資源配置中起決定性作用。然而有一種觀點把土地產權制度與土地配置和利用制度相割裂:在土地利用領域市場不能起決定性作用,土地利用要由規(guī)劃來決定,市場只能在土地用途管制規(guī)劃確定的范圍內起作用。還以美國的分區(qū)制和日本2009年《農地法》禁止農地用于建設項目為例證,說這是發(fā)達國家通行的土地用途管制制度。

這種觀點其實是不了解美國的分區(qū)制只是制定各個類型分區(qū)的土地利用規(guī)則,限制將土地用于有損公共利益、他人利益的用途,并不取消土地所有權和使用權,并不由分區(qū)規(guī)劃來確定每塊土地的用途。日本2009年版《農地法》只是施行于工業(yè)化已經完成、城市化已經穩(wěn)定的后工業(yè)社會,并未行之于1955—1980年土地大量轉用、耕地銳減的工業(yè)化高速發(fā)展時期。

也正是這種思想主導,在《決定》公布之后,有關部門沒有積極致力于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的構建,卻一再強調加強用途管制、規(guī)劃調控,而在集體土地入市、轉用上設置障礙,并無視農民工、“蟻族”、“鼠族”對廉租廉價房的強烈需求,立即出臺取締、強拆小產權房的政令。

規(guī)劃決定土地用途的制度弊端

回到1998年,當時《土地管理法》為“嚴格限制農用地轉為建設用地、控制建設用地總量,對耕地實行特殊保護”,制定了一套土地用途管制制度:取消集體土地的處分權能,一切土地用途轉換都必須經過政府審批;取消集體土地所有人設定建設用地使用權的權利,禁止集體土地進入建設用地市場給他人使用;由政府編制規(guī)劃、計劃來確定每塊土地的用途,即由政府直接進行土地資源配置。這套制度實行了15年,結果如何?

實踐證明:限制農民自主依市場導向轉用土地,禁止集體土地進入建設用地市場,參與工業(yè)化城市化建設,分享工業(yè)化城市化利益,損害了集體土地財產權和經濟利益。對土地利用實行計劃配置,管理成本極高;由于規(guī)劃、計劃確定的用地指標與經濟發(fā)展的實際需求脫節(jié),普遍發(fā)生違規(guī)違法用地,政府編制的規(guī)劃計劃屢遭突破,土地配置效率很低。在規(guī)劃、計劃控制的國有建設用地市場上,政府直接干預土地價格,賤賣工業(yè)用地,導致資源誤配,過多的土地配置于工業(yè),粗放利用;房地產用地又限量供應、招拍掛出讓,供應壟斷而需求競爭,抬高了地價、房價,使廣大居民買不起、租不起房。取消集體土地的建設用地使用權,封殺農村已經普遍存在的隱形土地市場,勢必違憲擴大征地范圍,而低價征地的政策拿走了集體土地的全部開發(fā)收益(區(qū)位地租的增值),造成60%失地農民貧困化和征地拆遷命案頻發(fā),構成嚴重的社會問題。低價征地、高價出讓使地方政府近十年獲得約7.5萬億出讓金收益,促進快速的土地城鎮(zhèn)化,同時也造成對出讓金收益的依賴,激勵政府更多的征地拆遷,更多地占用耕地并制造更多的社會矛盾。總之,這套由規(guī)劃決定土地用途的制度并未能切實保護耕地、提高土地配置和利用效率,還造成資源誤配、土地收益誤配,釀成重大社會問題。

這些問題的出現,充分說明由規(guī)劃決定土地用途的土地用途管制制度必須盡快改革。

回歸市場配置的道路

有人說:土地資源配置上出現這么多弊病是規(guī)劃不科學、不公開、不被社會認可所致。編制一個科學的、得到社會廣泛認同的規(guī)劃就可以解決這些問題。這是給政府和規(guī)劃師出了個不解的難題。要知道現代產業(yè)分工已如此細密,不同的產業(yè)有不同的土地需求;在市場經濟已初步建立,商品生產已基本市場化,因市場導向而起的產業(yè)結構和布局變化又如此迅速而且變化多端,有許多不確定性,任何一個高明的政府和規(guī)劃師都不可能完全掌握這些土地供需變化的信息,編出“科學”的規(guī)劃來配置土地用途,達到優(yōu)化土地資源配置,提高土地配置和利用效率的目的。這是計劃經濟的不治之癥,不可能通過改進規(guī)劃來解決。

唯一出路是回到《決定》指出的道路上來,改“規(guī)劃決定用途”為“市場決定用途”,讓市場在資源配置中起決定性作用,即建立一個開放競爭的土地市場,通過競爭形成能反映各類用地余缺程度的價格,以價格波動為導向引導土地在部門間、企業(yè)間順暢進入和流出,達到土地資源部門間均衡配置;并按區(qū)位地價的高低引導企業(yè)配置于其土地價位適當的地點,達到土地利用布局最有效的配置。

由市場來決定土地用途是否會出現許多人擔心的“災難性”后果。這災難性后果是指農民都來賣地建房,會導致耕地大量流失,危及農業(yè)發(fā)展和糧食安全。

在當前廉租、廉價房極度短缺而且對廉租、廉價房的需求被現行房地產政策所禁錮的情況下,一旦開放建設用地市場,自然會有大量集體土地蜂擁入市建房,但是市場自有市場的調節(jié)規(guī)律,集體土地入市建房的規(guī)模會受到用地需求和資金的限制。當廉租廉價房的供應滿足需求時,集體土地入市建房的步伐自會停止下來。在2007年嚴格封殺小產權房政策出臺以前,深圳市小產權房占到全市建筑面積的49%,而北京市不過18%,就因為兩市的住房需求不同所致。

有人說:住房需求中有很大部分是投資、投機房的需求,欲壑難填,不可能有滿足需求的時候。房屋不但是自住的生活資料,而且也是一項很好的保值產品,在住房需求中會有部分投資房需求。但在房價高漲時,投資、投機房的需求才會膨脹起來。在一個正常的房地產市場上,供需均衡、房價穩(wěn)定不會大漲,自然也就抑制了投資、投機房的需求。何況對投資、投機房的需求,還可以用征收耕地占用稅、房地產稅等辦法加以調節(jié),不能一看到投資、投機房需求膨脹,就用禁止集體土地入市的辦法來抑制。

如何更好地發(fā)揮政府作用

當然,市場也不是萬能的,市場配置也有失靈的地方。市場不會自動保持耕地、建設用地等各類用地的均衡配置,需要政府規(guī)劃引導和采用稅收、投資等經濟手段加以調節(jié);市場不會提供公共品用地,需要政府征地來提供;市場不會處理外部性問題,包括環(huán)境問題,需要政府進行土地用途規(guī)制(管制),防治土地利用造成負外部性,損害公共利益和他人利益。《決定》說更好發(fā)揮政府作用,是要把政府的管理、管制用在保持宏觀經濟穩(wěn)定,培育市場,維護市場秩序、保障公平競爭、彌補市場失靈上,而不是以政府規(guī)劃和用途管制替代市場,直接規(guī)定全部土地的用途,管制到市場對土地資源配置起不了作用的地步。

集體土地入市、農地轉用需要符合規(guī)劃和用途管制,但絕不應當是符合現行指標控制式的規(guī)劃和規(guī)劃決定用途的土地用途管制制度。在現行指標控制式的規(guī)劃和規(guī)劃決定用途的土地用途管制制度之下,根本沒有市場配置的空間。這是需要改革的對象,不是應當堅持的制度安排。

(作者為中國老科協國土資源分會土地與環(huán)境專業(yè)委員會主任)

[責任編輯:武潔]
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