上世紀(jì)90年代初，出現(xiàn)過(guò)一個(gè)國(guó)家能力的定義：“所謂國(guó)家能力就是國(guó)家將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力”，具體表現(xiàn)為國(guó)家汲取財(cái)政的能力、調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制能力。

該定義的提出者強(qiáng)調(diào)，“只有中央政府才代表國(guó)家意志”，因此國(guó)家能力既不是通常所謂的“綜合國(guó)力”，更不是一般公共權(quán)威或地方政府的能力，而只能是中央政府的能力。

提出以上關(guān)于國(guó)家能力的定義，背景是20世紀(jì)80年代，中國(guó)開(kāi)始改革開(kāi)放，原先權(quán)力高度集中的體制，通過(guò)放權(quán)激活了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活力，也開(kāi)啟了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新路徑。反映到國(guó)民收入的分配上，財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重下降，中央財(cái)政占財(cái)政收入的比重也下降。

上世紀(jì)90年代初，矯正中央財(cái)力占比過(guò)小，提上了決策日程。當(dāng)時(shí)的政策，強(qiáng)調(diào)重新集中政府財(cái)力，特別是中央政府財(cái)力，有關(guān)概念、理論、建議應(yīng)運(yùn)而生。

上世紀(jì)90年代以來(lái)，二十多年過(guò)去了，中國(guó)的發(fā)展積累了新經(jīng)驗(yàn)，也提出需要面對(duì)的新問(wèn)題。

從實(shí)際情況看，我認(rèn)為有必要重新定義國(guó)家能力，以確保國(guó)家行為不跑偏。僅以定義本身而論，把“國(guó)家”概念等同于政府，或等同于中央政府，在認(rèn)識(shí)上就是一個(gè)不小的偏差。倘若國(guó)家真可以等同于政府，那么有了政府能力，或中央政府能力不就結(jié)了，何需同義反復(fù)，再來(lái)一個(gè)國(guó)家能力呢？

要明確“國(guó)家”不等同于政府。

“國(guó)家”概念首先是一方領(lǐng)土，有明確的空間范圍和邊界。

生活在國(guó)土里的人是“國(guó)民”，也是國(guó)家之根基。沒(méi)有國(guó)民的國(guó)家，根本空空如也。這就是“國(guó)以民為本”的意思。

國(guó)民是眾人，有公共事務(wù)要協(xié)調(diào)和管理，否則鬧糾紛、起沖突，“國(guó)無(wú)寧日”就不好辦了。因此要一套典章制度，用以規(guī)范行為，給每個(gè)人的自由劃一道邊界。這套典章制度，軟的是文化與習(xí)俗，硬的就是“合法強(qiáng)制力”，用以防止一部分人——無(wú)論外人還是內(nèi)人——侵犯另外一部分人。政府是合法強(qiáng)制力的載體，或如有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家所言，是“惟一擁有合法強(qiáng)制力的組織”。

這樣看，“國(guó)家”是江山（領(lǐng)土）、人民、社稷（典章制度）的三合一，缺了哪個(gè)元素也不行。

政府重要，因?yàn)轭I(lǐng)土完整、人民安康、社稷有序，都離不開(kāi)合法強(qiáng)制力。但是，在任何情況下，都沒(méi)有理由僅以政府來(lái)定義國(guó)家。

至多可以說(shuō)，政府是國(guó)家代理人。但是講代理人就不能離開(kāi)委托人。這里，國(guó)家概念里蘊(yùn)含著“受托”的關(guān)系。

講到底，政府不過(guò)是受江山、人民、社稷之托，執(zhí)掌合法強(qiáng)制力之權(quán)。權(quán)力要受制約，道理就在這里。離開(kāi)了委托人和受托關(guān)系，什么叫“國(guó)家自己的意志”？那是何方神圣，從哪里跑出來(lái)的？要是“國(guó)家意志”僅僅是政府的意志，或甚至只是領(lǐng)導(dǎo)人、官員自己的意志，完全不問(wèn)人民要求什么、喜歡什么、討厭什么，那樣的“國(guó)家意志”在思想上很可疑，在實(shí)踐中極危險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)那類(lèi)意志的“國(guó)家能力”越強(qiáng)大，國(guó)家跑偏的可能性也越大。

國(guó)家定義的內(nèi)涵有偏，具體分解后的“國(guó)家能力”也一起跟著跑偏。例如“國(guó)家的汲取能力”，怎么可以把“國(guó)家動(dòng)員社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的能力”，簡(jiǎn)化為“國(guó)家（其實(shí)是‘政府’）的財(cái)政汲取能力”或“財(cái)政能力”？再簡(jiǎn)化一步，就是“政府財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比”，以及在作者看來(lái)更有代表性的“中央財(cái)政占比”。直截了當(dāng)?shù)卣f(shuō)，那就是把政府抽取多少財(cái)政收入，看成衡量國(guó)家能力強(qiáng)弱的核心指標(biāo)。

能這樣來(lái)定義國(guó)家（政府）能力嗎？

在常識(shí)上，我們不會(huì)不問(wèn)運(yùn)動(dòng)員跑多快、跳多高，而只問(wèn)他們吃多少肉、喝多少湯，就定義他們的運(yùn)動(dòng)能力。不計(jì)產(chǎn)出，只量投入；不問(wèn)貢獻(xiàn)，只算消耗，定義運(yùn)動(dòng)員能力就會(huì)跑偏，定義政府或國(guó)家能力更會(huì)跑偏。

離開(kāi)了公共財(cái)政，離開(kāi)了財(cái)力從哪里來(lái)、用到哪里去，離開(kāi)了財(cái)政能力的服務(wù)對(duì)象、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、抽取程序和受監(jiān)督程度，籠統(tǒng)地把各國(guó)財(cái)力占比的數(shù)據(jù)羅列到一起，那不過(guò)是玩數(shù)字游戲而已。

再看“合法化能力”，“指國(guó)家運(yùn)用政治符號(hào)在屬民中制造共識(shí)，進(jìn)而鞏固其統(tǒng)治地位的能力”。問(wèn)題是“共識(shí)”何來(lái)？要不要以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，要不要尊重民間和基層的首創(chuàng)，把適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的體制改革及時(shí)納入合法框架？按上引定義，似乎這些一概都不需要，要的只是“用政治符號(hào)”來(lái)“制造”“共識(shí)”。還以為這樣就可以“鞏固其統(tǒng)治地位”，那實(shí)在大錯(cuò)特錯(cuò)。

還有“強(qiáng)制能力”“指國(guó)家運(yùn)用暴力手段、機(jī)構(gòu)、威脅等方式維護(hù)其統(tǒng)治地位的能力”。這樣的強(qiáng)制力好危險(xiǎn)。因?yàn)樵趪?guó)家概念里一旦剔除了人民，剔除了授權(quán)、受托的含義，濫用權(quán)力、濫用合法強(qiáng)制力就很容易變成現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)。

在理論上，眾人之事當(dāng)然不可沒(méi)有合法強(qiáng)制力。但合法強(qiáng)制力是國(guó)家之利器，非慎用不可，非有嚴(yán)格的程序和監(jiān)督不可。把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，其實(shí)最重要的就是把合法強(qiáng)制力關(guān)入法治的籠子?？上г谏弦U釋中，這些實(shí)質(zhì)約束一概付之闕如，似乎為了“維護(hù)統(tǒng)治地位”，老虎籠子的大門(mén)可以永遠(yuǎn)洞開(kāi)。

根據(jù)以上討論，我認(rèn)為20世紀(jì)90年代初出現(xiàn)的那個(gè)“國(guó)家能力”概念，定義不準(zhǔn)確，內(nèi)涵不完整，經(jīng)不起推敲。概念上的偏差，在客觀上也影響實(shí)際，以至于出現(xiàn)了某些與此相關(guān)的偏向。基于個(gè)人觀察，我認(rèn)為以下幾點(diǎn)值得注意。

一是國(guó)民收入的分配，政府部門(mén)所占份額上升過(guò)快。

根據(jù)公布的統(tǒng)計(jì)，1990年－2012年22年間，財(cái)政收入增長(zhǎng)了38.9倍（其中中央財(cái)收增加了55.6倍）。同期GDP總量（以現(xiàn)價(jià)計(jì)）僅增加了26.6倍，而城鎮(zhèn)居民可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入只分別增加15.3倍和10.5倍。

分配上的“國(guó)（政府）進(jìn)民退”，不免擠壓民間消費(fèi)和民間投資。加之上述財(cái)政收入并未包括“土地財(cái)政”以及從國(guó)企獲益的全部，所以實(shí)際的政府收入份額更大。

這里問(wèn)題各有成因，不可一概而論。但不可否認(rèn)，觀念上的偏差，即錯(cuò)誤地以為政府收入越多就天然代表“國(guó)家能力”越強(qiáng)，起到了風(fēng)助火勢(shì)的作用。

更嚴(yán)重的問(wèn)題，是政府財(cái)力的急增，并沒(méi)有伴之以相應(yīng)的約束與監(jiān)督。現(xiàn)在中央下決心反對(duì)的享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)，為什么彌漫于官場(chǎng)？經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就是制約不充分的“國(guó)家（政府）汲取能力”這些年來(lái)的飛躍增長(zhǎng)。如果剎不住這些歪風(fēng)，中國(guó)將步入“未富先奢”的陷阱。

二是政府與市場(chǎng)的邊界，改來(lái)改去還是政府管控的部分偏大。

一般的觀察，認(rèn)為我們的產(chǎn)品市場(chǎng)大體有個(gè)模樣了，但要素市場(chǎng)還遠(yuǎn)未改革到位。但仔細(xì)打量，產(chǎn)品市場(chǎng)里政府的不當(dāng)管制和審批還是偏多，同時(shí)品質(zhì)監(jiān)管又不到位。

至于要素市場(chǎng)，問(wèn)題更大。如果說(shuō)計(jì)劃時(shí)代是“部委管工廠”，那么現(xiàn)在似乎是“部委管（要素）市場(chǎng)”——每個(gè)重要的要素市場(chǎng)，都由一個(gè)部委直管。管的辦法呢？比過(guò)去的管工廠有點(diǎn)變化，但進(jìn)步也不大。結(jié)果也不出意料，當(dāng)下經(jīng)濟(jì)屢出情況的，恰恰都集中于這些部委直管的要素市場(chǎng)——土地、房產(chǎn)、貨幣、銀行、資本、外匯，否則怎么要?jiǎng)谡敲词帜_忙個(gè)不停地調(diào)控、再調(diào)控呢？

三是“合法化”范圍偏窄。

本來(lái)國(guó)家的合法化能力，并不限于只服務(wù)于政府、部門(mén)和官員。對(duì)民間、企業(yè)、市場(chǎng)和基層的首創(chuàng)，但凡不侵犯他人自由和社會(huì)利益的，也要開(kāi)放、包容，及時(shí)給予合法承認(rèn)。不能搞成“凡未經(jīng)審批的——或更糟糕的‘凡未經(jīng)官員點(diǎn)頭的’——一律非法”。

要看到，“部門(mén)利益法制化”以及官員隨意收窄民間自由活動(dòng)的空間，不斷在壓制創(chuàng)新，窒息經(jīng)濟(jì)社會(huì)的活力。尋租、設(shè)租行為猖獗，不但毒化社會(huì)風(fēng)氣，拉升制度運(yùn)行成本，最后把不少官員也害了。法外世界太精彩，長(zhǎng)遠(yuǎn)代價(jià)是人們更不會(huì)尊重法律。

四是合法強(qiáng)制力被用到了合理邊界之外。

過(guò)去還有個(gè)“人民內(nèi)部矛盾”的范疇，強(qiáng)調(diào)對(duì)人民不能隨便動(dòng)專(zhuān)政手段。這些年邊界越來(lái)越模糊，強(qiáng)拆強(qiáng)遷、暴力執(zhí)法，在一些地方時(shí)有所聞。

有黑打黑很必要，但“黑打”本身就是更嚴(yán)重的黑，是老虎在籠子之外亂咬人，管不住哪里還有正義、秩序和法治？

這些偏向，當(dāng)然不是改革開(kāi)放之后中國(guó)的主流。但偏向確實(shí)存在，也必須警惕。拖延下去得不到糾正，危及國(guó)本。

究根尋底，我認(rèn)為跑偏的“國(guó)家”概念和“國(guó)家能力”定義，妨礙人們清醒地評(píng)估實(shí)際偏向的危險(xiǎn)程度。

這并不是說(shuō)，所有令人不安的行為偏向，都是因?yàn)殚喿x、信服了本文批評(píng)的國(guó)家定義的后果。我的觀點(diǎn)是，國(guó)家和國(guó)家能力定義上的跑偏，不過(guò)是實(shí)際跑偏行為的輿論和理論表達(dá)。它讓可能產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)不良后果的偏向，看起來(lái)沒(méi)有什么危險(xiǎn)，甚至很正確、很必要、無(wú)須也不允許改變。

本文認(rèn)為，有必要再定義國(guó)家和國(guó)家能力。國(guó)家概念包括領(lǐng)土、國(guó)民和一整套治理制度。其中，以合法強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的政府權(quán)力，來(lái)自國(guó)民授權(quán)，要受?chē)?guó)民監(jiān)督，在法治軌道上運(yùn)行。

因此，國(guó)家不等同于政府，國(guó)家能力也不等同于政府能力。國(guó)家能力首先是管理權(quán)力受托關(guān)系的能力，政府受托獲得財(cái)政資源，依法行政，保護(hù)國(guó)家主權(quán)獨(dú)立和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)公正和秩序。這里的概念和定義究竟合適不合適，是不是也跑偏，歡迎讀者一起來(lái)推敲。

（作者為北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授，本文為作者在2013年12月18日第四屆財(cái)新峰會(huì)上的講話，經(jīng)本人修訂）