改革總綱
中共十八屆三中全會做出了到2020年全面深化改革的總體部署，三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》包含豐富的經濟社會政治改革內容。有人統(tǒng)計，其中提出的改革項目多達300項。那么，這些改革項目的總綱是什么？我認為，有兩段話是最重要的。第一段話：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”另外一段話是：“建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。”
關于第一段話，這里的重點是“要使市場在資源配置中起決定性作用”。“市場在資源配置中起決定性作用”這個提法在《決定》中重復多次，占有十分突出的地位，是作為全面深化改革重點的經濟體制改革的核心。其他改革項目都是圍繞這個核心進行的。
對于這次全會把1992年中共十四大提出的市場在資源配置中起“基礎性作用”的提法改變?yōu)?ldquo;起決定性作用”的理論意義有不少闡述。我更加看重的是它的政治意義，這就是它明確回答了過去幾年的爭論中尖銳地提出的“在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題”。
從本世紀初期開始，面對我國社會生活中，經濟發(fā)展方式轉型舉步維艱，腐敗蔓延等日益加劇的矛盾，圍繞“市場起決定性作用還是政府起決定性作用”的問題，發(fā)生了一場大爭論。一種觀點認為，這些矛盾之所以發(fā)生，是因為存在著許多“體制性障礙”。解決的辦法是推進市場經濟改革，克服這些“體制性障礙”。另一種觀點認為，這些矛盾之所以發(fā)生，是因為改革出現了市場化的方向錯誤，糾正之法就是加強政府和國有企業(yè)對經濟和社會的管控。隨著后一種觀點在本世紀初期，特別是全球金融危機爆發(fā)后取得勢頭和某些逆改革方向而動的行為的加劇，各種經濟社會矛盾非但沒有消減，相反日益激化。這種情勢使愈來愈多的人認識到，倒退絕沒有出路，只有義無反顧地推進改革，才能克服日益加劇的經濟社會矛盾，走向持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的坦途。
第二段話的重要意義在于，它提出的、以強化競爭為核心的制度建設5項要求，切中了目前體制的弊病。
第一，建立統(tǒng)一的，即一體化的市場，意味著消除條塊分割造成的市場碎片化。第二，對所有市場主體開放意味著實行“負面清單”和“準入前國民待遇”的制度。消除各種歧視和不平等待遇。第三，強調加強競爭性，意味著消除行業(yè)保護、地方保護和目前普遍存在、為害甚大的行政壟斷行為。第四，所謂“有序”就是指交易活動應在規(guī)則即法治基礎上展開，防止不正當競爭、欺行霸市等行為。第五，改變要素市場十分落后的狀況，建設完整的市場體系。按照《決定》的說法，這將是一個“企業(yè)自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系”。
建立這樣一個市場體系，是一件非常浩大的工程，需要做哪些方面的改革？在過去一年的研討中，學者們提出了各項積極的建議。今年早些時候，我把建設競爭性市場體系要進行的改革歸納為七個方面，這就是：（1）明晰市場經濟產權制度基礎，在土地確權賦權的基礎上，建設全國統(tǒng)一的土地流轉市場。（2）對現有法律法規(guī)進行清理，確保不同所有制主體的財產權利得到平等保護，不同所有制企業(yè)能夠平等地使用生產要素。（3）實現商品價格市場化和利率、匯率等要素價格市場化。（4）完善反壟斷立法，嚴格執(zhí)法，消除現在普遍存在的行業(yè)壟斷、地區(qū)壟斷等反市場的行為。（5）要劃清政府職能的邊界，消除各級政府過度干預和直接介入微觀經濟活動的現象。（6）確立法治基礎，確保法官獨立行使審判權，克服司法地方化傾向。（7）改進宏觀經濟管理，禁止以宏觀調控名義對微觀經濟活動進行干預，市場監(jiān)管實行“寬進嚴管”的方針，由事前審批為主轉向以事后監(jiān)管為主。
圍繞建設競爭性市場體系這個中心，還進行財稅體制、社會保障體制、國有經濟體制等其他方面的改革。
《決定》之改革內容
幾乎所有這些改革要求和建議，都在三中全會《決定》中得到程度不同的回應。
首先，關于確立市場的產權制度基礎?！稕Q定》指出：“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發(fā)展的重要基礎。”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”
第二，關于平等保護權利，《決定》指出，“公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。”“國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護”；“堅持權利平等、機會平等、規(guī)則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進入特許經營領域具體辦法。”目前土地產權制度存在很大的缺陷，它既使農民的財產權利受到限制，也不利于新型城鎮(zhèn)化的推進。
第三，關于實現價格市場化?！稕Q定》要求，“凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預”。具體來說，要完善人民幣匯率市場化形成機制，加快推進利率市場化；推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務、網絡型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督。
第四，關于反對壟斷和實施競爭政策。《決定》明確反對壟斷和不正當競爭?！稕Q定》還指出，“防止地方保護和部門利益法制化”，要求進一步破除各種形式的行政壟斷，對于國有資本繼續(xù)控股經營的自然壟斷行業(yè)，“實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監(jiān)管為主要內容的改革，根據不同行業(yè)特點實行網運分開、放開競爭性業(yè)務，推進公共資源配置市場化”。按照這一要求，現行的《反壟斷法》關于行政壟斷的規(guī)定顯然需要進行修訂，還需要設立強有力的反壟斷執(zhí)法機構，授權法院監(jiān)督政府的行政行為、糾正不當行為的權力。要改變目前行政訴訟中只有具體行政行為可訴的規(guī)定，將可訴性擴大到違反上位法規(guī)定的行政法規(guī)。
第五，關于劃分政府的職能邊界?！稕Q定》要求進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節(jié)的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。
第六，關于建設法治國家。明確提出了“建設法治中國”的目標，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”；強調“維護憲法法律權威”，“要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”；“建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度。堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究”。實現司法公正，“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”；“建立公平開放透明的市場規(guī)則”，“建設法治化營商環(huán)境”；深化司法體制改革和行政執(zhí)法體制改革，“保證國家法律統(tǒng)一正確實施”。
第七，市場主體可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。推進工商注冊制度便利化，削減資質認定項目，由先證后照改為先照后證,把注冊資本實繳登記制逐步改為認繳登記制。在金融領域，《決定》要求，“擴大金融業(yè)對內對外開放,在加強監(jiān)管前提下,允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設立中小型銀行等金融機構。”
第八，關于改進市場監(jiān)管?！稕Q定》要求，“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策行為”，“健全多層次資本市場體系，推進股票發(fā)行注冊制改革,多渠道推動股權融資,發(fā)展并規(guī)范債券市場,提高直接融資比重。”
改革如何落實
三中全會《決定》對全面深化改革做出了總體部署?，F在的任務，就是努力使《決定》做出的各項部署落到實處。
必須清醒認識到，貫徹執(zhí)行《決定》會遇到來自陳舊意識形態(tài)和特殊既得利益的阻力和障礙，也會遇到體制轉軌過程中由于經濟社會系統(tǒng)各個環(huán)節(jié)不協(xié)調所產生的實際困難。
如果說觀念上的障礙可以通過人文社會科學知識的普及和正確的社會輿論引導來加以克服，特殊既得利益方面的障礙將更加嚴重。
由于近年來尋租活動體制基礎的擴大，每一個領域的改革都會觸及到這類以權謀私的既得利益，遇到的阻力也會更大。除了意識形態(tài)和特殊既得利益的阻力和障礙，貫徹落實《決定》還有實際工作上的挑戰(zhàn)。
舊體制雖然有很大的運作困難，但是經過長時期的磨合，它的各個環(huán)節(jié)是大體能夠相互銜接和配合的。一旦其中某些環(huán)節(jié)發(fā)生了改變，即使這種改變是進步性的，也有可能發(fā)生整個系統(tǒng)的運轉困難。
比如，當土地市場的運轉“賦予農民更多財產權”、“保障農民公平分享土地增值收益”，過去一些地方政府所賴以實施大規(guī)模城建投資為基礎的“土地財政”就可能難以維持，有些地方甚至會發(fā)生償還債務困難。
《決定》允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，這又是一個很復雜的工程。地方政府在什么情況下可以發(fā)債，誰對債務進行負責，怎么監(jiān)督？地方債市場怎么監(jiān)管？這些問題需要一整套的解決方案。
此外，為了打好這場全面改革的攻堅戰(zhàn)，還需要注意維持一個比較寬松的宏觀經濟環(huán)境，防止由于國家資產負債表中杠桿率（負債率）過高可能引致的系統(tǒng)性風險。根據過去的改革經驗，在一個總需求大于總供給，各方面繃得很緊的經濟環(huán)境下，全面深化改革的措施就很難推出，即使推出，風險也比較大。鑒于國家資產負債表杠桿率過高的實際情況，不宜繼續(xù)使用放松信貸和大規(guī)模投資等刺激手段拉升短期增長率。對于短期宏觀經濟波動，除了注意靈活運用宏觀政策措施來應對，還要用對負債率過高和資不抵債的企業(yè)進行債務重組，盤活資產存量，實施銀行資產證券化，償還社會保障和公租房或有負債等措施，降低國家資產負債表的杠桿率，防止出現系統(tǒng)性風險?！稕Q定》要求編制全國和地方資產負債表，建立全社會房產、信用等基礎數據統(tǒng)一平臺，也是保障宏觀經濟穩(wěn)定和支持全面改革順利進行的必要措施。
所謂以更大的政治勇氣推進全面改革，就是要有堅決捍衛(wèi)改革開放偉大旗幟的政治決心，克服來自舊意識形態(tài)和來自特殊既得利益的阻力和障礙。所謂以更大的智慧去推進全面改革，就是要以很高的專業(yè)素養(yǎng)和運作藝術去規(guī)避風險和解決體制轉軌過程中必然發(fā)生的種種困難。
習近平總書記在《〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中說，黨政領導“一定要有自我革新的勇氣和胸懷，跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘，以積極主動精神研究和提出改革舉措。”我們作為共和國公民、國家的主人，也有權利有義務來督促政府認真推進和積極參與正在展開的改革，共同推動全面改革走向深化。
（作者為國務院發(fā)展研究中心研究員）
