11月29日，國家統(tǒng)計局發(fā)布公告稱，2013年中國糧食總產(chǎn)量達到60193.5萬噸，同比增長2.1％。從2004年算起，這已是中國糧食產(chǎn)量連續(xù)增加的第十個年頭。
增產(chǎn)數(shù)字背后，“豐年缺糧”的現(xiàn)實卻鮮被提及：同樣在過去的十年中，除2008年、2009年兩年間產(chǎn)稍大于需，其余年份中國的糧食狀況均是產(chǎn)不足需，且缺口日益增大。雖官方多年來一直仍將95％的糧食自給率作為目標(biāo)，但到2012年底，這一數(shù)字已跌破90％。
造成目標(biāo)與現(xiàn)實差距的原因之一，是中國一直將大豆納入糧食統(tǒng)計口徑。在進口大豆已占據(jù)國內(nèi)市場大半壁江山的前提下，自給率因此被拉低近10個百分點。但除此之外，因中國三大主糧作物凈進口的常態(tài)化趨勢已經(jīng)出現(xiàn)，其所帶來的影響也正在日益顯現(xiàn)。
就具體數(shù)據(jù)來看，三大主糧去年凈進口總數(shù)為1900萬噸左右，今年前七個月的總數(shù)也已達1143.9萬噸。不僅如此，繼玉米在2011年進入“全面進口元年”后，中國亦有望于今年超越埃及，成為全球最大的小麥進口國。按國家糧油信息中心預(yù)測，進口總量將達650萬噸。
主糧進口常態(tài)化的表面原因，是內(nèi)外糧食價差日益縮小。但在國內(nèi)糧食生產(chǎn)規(guī)?；唐趦?nèi)難以全面完成，耕地及多重資源型因素日益短缺等多重原因?qū)е录Z食生產(chǎn)成本居高不下、產(chǎn)量提升空間日益收窄前提下，這一局面在短期甚至長期內(nèi)可能均會處于“不可逆”狀態(tài)。
在中國大豆及主糧的進口來源國集中程度甚至超過石油的現(xiàn)狀之下，如何維持其自身糧食安全，如何重構(gòu)其單純以自給率為核心的安全觀，急迫性正在日益加劇。
事實上，維持進出口平衡還僅是中國糧食安全整體平衡的標(biāo)準(zhǔn)之一。除此之外，這一框架還應(yīng)包含（總需求和總供給）總量平衡、（糧食和非糧作物）結(jié)構(gòu)平衡、（糧食產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)）區(qū)域平衡、（產(chǎn)量和銷量）產(chǎn)銷平衡四個方面。
受制于人口眾多、地域范圍廣闊，中國要基本實現(xiàn)這五個平衡并不容易。就國內(nèi)條件而言，它將面臨“脆弱、強制、緊張”三重制約。即保障的資源條件貧乏、政府強力主導(dǎo)下經(jīng)濟社會要素投入大、保障所有人口的食物及糧食安全的能力不寬裕。
因此，如何借助海外資源，已成為中國維護自身糧食安全不得不研究的新課題。但在此領(lǐng)域內(nèi)，就目前的表現(xiàn)來看，體量龐大的中國還只能算是一個“遲到的小學(xué)生”，既缺乏經(jīng)驗，又難覓機會。
一方面，假如在海外購買土地，拋開日益收緊的出售國政策及國際政治輿論壓力不言，中國還將面臨和國內(nèi)生產(chǎn)一樣的如何提高效率的基本難題。而在陌生的異國環(huán)境之中，生產(chǎn)條件、法律、政治等多重不確定因素所帶來的風(fēng)險，會讓初出茅廬的中國海外農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略及其執(zhí)行者的成功難度加倍。
另一方面，假如中國要學(xué)習(xí)全球ABCD四大糧商的經(jīng)驗實施訂單農(nóng)業(yè)，則將會面對成熟市場已基本飽和、新興市場缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的雙重困境。不僅如此，在此過程當(dāng)中，中國還將面臨誰是戰(zhàn)略執(zhí)行者的難題——有國企背景的企業(yè)走出去具有資源優(yōu)勢，但卻極易被妖魔化因而被捆住手腳；民營企業(yè)和私人因受到缺乏融資渠道、規(guī)模太小等原因制約，難以解決全局性問題。而不管誰是執(zhí)行者，在獲取單純的商業(yè)利益與實踐國家戰(zhàn)略二者銜接之間，亦會不時出現(xiàn)矛盾。
對于上述諸般難題，中國已針對一部分提出了基本的解決思路，但囿于多重現(xiàn)實原因尚難以落實；此外，仍有相當(dāng)大的一部分，目前仍無法擺脫“有想法、沒辦法”的尷尬狀態(tài)。
誠如美國前國家安全助理布熱津斯基在《大棋局》一書中所言：“糧食和能源，將是中國經(jīng)濟增長的軟肋。糧食依賴進口將給中國經(jīng)濟資源造成緊張，也使中國更容易受到外部壓力的打擊。”如何破解上述多重難題，如何使中國避免讓這根軟肋遭受打擊，正是這份堪稱 “豐年危言”報告的初衷。
報告一
中國糧食安全的基本特征是：脆弱平衡、強制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障的資源條件貧乏；強制平衡，是經(jīng)濟社會要素投入大，政府強力主導(dǎo)；緊張平衡，是總供給保障所有人口的食物及糧食安全的能力不寬裕
供需基本平衡
糧食安全、能源安全和金融安全，被并稱為當(dāng)今各國經(jīng)濟發(fā)展的“三大安全”問題。
何謂糧食安全
現(xiàn)代意義上的“糧食安全”源自上世紀70年代初的全球糧食減產(chǎn)，當(dāng)時全球糧食儲備由18％下降至14％，糧價上漲2倍，導(dǎo)致了“二戰(zhàn)”后最嚴重的糧食危機。
為應(yīng)對危機，1974年11月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（下稱“糧農(nóng)組織”）在羅馬召開了第一次世界糧食首腦會議，通過了《世界糧食安全國際約定》，首次提出了“糧食安全”（Food Security）概念。
這一概念在當(dāng)時的定義是：保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物。要求各國政府采取措施，保證世界谷物年末最低安全系數(shù)，即當(dāng)年末谷物庫存量至少相當(dāng)于次年谷物消費量的17％－18％。一個國家谷物庫存安全系數(shù)低于17％則為谷物不安全，低于14％則為進入緊急狀態(tài)。
1996年11月，在羅馬召開的第二次世界糧食首腦會議上，糧農(nóng)組織對這一概念作了新的表述：只有當(dāng)所有人在任何時候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才可謂實現(xiàn)了糧食安全。這其中包括個人、家庭、國家、區(qū)域和世界各級均要實現(xiàn)糧食安全。
時任國務(wù)院總理李鵬在是次大會做出了確保中國糧食安全的承諾。同年，國務(wù)院發(fā)布《中國的糧食安全問題》白皮書，明確表示中國能夠依靠自己的力量實現(xiàn)糧食基本自給。它提出的立足國內(nèi)資源、實現(xiàn)糧食基本自給的方針，成為中國至今未變的糧食戰(zhàn)略總綱。
在此方針指導(dǎo)下，以糧食為代表的農(nóng)產(chǎn)品自給一直受到官方高度重視，并形成了占據(jù)主流地位的中國糧食安全觀：種植業(yè)是農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)，糧棉油糖是關(guān)系國計民生的重要商品，保障糧食有效供給是農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)。
而在農(nóng)業(yè)部制定的農(nóng)業(yè)“十二五”規(guī)劃中，也就中國的糧食安全概念給出了具體的數(shù)字衡量標(biāo)準(zhǔn)：努力實現(xiàn)“一個確保、三個力爭”。即確保糧食基本自給，立足國內(nèi)實現(xiàn)基本自給，確保自給率95％以上，其中水稻、小麥、玉米三大糧食作物自給率達到100％。
中國糧食供需狀況分析
英國經(jīng)濟學(xué)人智庫近日發(fā)布《全球食物安全指數(shù)報告》指出，中國在全球107個參評國家中位居第42位，列入“良好表現(xiàn)”一檔。相對于人均GDP第52位的排名，中國是為數(shù)不多的食物安全水平超越其社會富裕程度的國家之一。
這部分應(yīng)歸功于中國自2004年以來的糧食“十連增”。但產(chǎn)量遞增背后，需求增加更甚的情況，則在有意無意間被忽略：中國實際已連續(xù)多年處于產(chǎn)不足需狀態(tài)。2008年，中國糧食首次產(chǎn)大于需。從2009年開始，供求關(guān)系又開始變得越來越緊張，是年產(chǎn)僅大于需782萬噸。到2010年，又重新進入產(chǎn)不足需狀態(tài)，當(dāng)年缺口為352.3萬噸。
這一態(tài)勢至今未變。以2012年數(shù)據(jù)計算，中國進口的大豆數(shù)量相當(dāng)于其糧食產(chǎn)量的16.6％，相當(dāng)于中國糧食消費有14％左右需要通過進口解決。糧食自給率不足86％，已低于95％的糧食供給自給率目標(biāo)。
因此，從供給角度來看，中國的糧食狀況具備以下基本特征：脆弱平衡、強制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障的資源條件貧乏；強制平衡，是經(jīng)濟社會要素投入大，政府強力主導(dǎo)；緊張平衡，是總供給保障所有人口的食物及糧食安全的能力不寬裕。
在供給越發(fā)緊張的基礎(chǔ)之上，中國需要面對的則是一個日益龐大的國內(nèi)糧食需求市場。按照目前的情況來看，導(dǎo)致糧食需求量增大的三個決定性因素分別為：一、人口總量增加。國家計生委預(yù)測，到2030年，中國人口增加到15.3億－16.3億人；二、城鄉(xiāng)居民收入水平快速提高，飲食結(jié)構(gòu)改變導(dǎo)致的飼料糧需求繼續(xù)明顯增加；三、城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高。從2011年至2030年的20年間，中國將新增城鎮(zhèn)人口3億人左右，直接帶動消費增長。
以官學(xué)兩界均十分關(guān)注的2020年、2030年為節(jié)點，上述三個因素會導(dǎo)致多大的需求規(guī)模？目前公認有兩份比較權(quán)威的預(yù)測報告。其一為《國家糧食安全需求中長期規(guī)劃綱要（2008－2020年）》，它的預(yù)測為：2020年人均糧食消費量為395公斤，需求總量57250萬噸；其二為此前公布的國務(wù)院糧食白皮書《中國的糧食問題》，它預(yù)測：2030年人口達到16億峰值，按人均占有400公斤計算，總需求量達到64000萬噸左右。
此外，針對2020年中國的糧食需求，各個相關(guān)部門也分別給出了各自的預(yù)測結(jié)果：2005年時，農(nóng)業(yè)部相關(guān)課題組給出的預(yù)測結(jié)果是56500萬噸；2006年時，國家統(tǒng)計局給出的預(yù)測增加到了55800萬噸；2008年時，《國家新增千億斤糧食規(guī)劃》的預(yù)測結(jié)果則再次上升到了57588萬噸。
“綜觀這些統(tǒng)計和預(yù)測報告，可以發(fā)現(xiàn)的特點是——時間離今天越近，預(yù)測的結(jié)果越多，之前的預(yù)測均被證實太過保守。”農(nóng)業(yè)部的一位相關(guān)官員說。
從供需角度分析，上述的預(yù)測結(jié)果均未提及中國可能的糧食缺口問題。而國務(wù)院發(fā)展研究中心（下稱國研中心）在今年出版的《中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路研究》一書中，則首次指出：到2020年，按14.3億人口、人均消費409公斤－414公斤計算，總需求量將達到58487萬噸－59202萬噸。按照中國的糧食生產(chǎn)能力計算，屆時國內(nèi)糧食（不含大豆）的供給缺口將在4000萬噸－5000萬噸。
自給的可能與不利
在缺口隨時可能出現(xiàn)的急迫性之下，為了實踐“自己養(yǎng)活自己”的承諾，中國還有什么牌可打？
要保證糧食基本自給，無非“開源節(jié)流”兩條途徑。
在開源方面，一是提高單產(chǎn)，二是增加或至少穩(wěn)定耕地面積。按照以往經(jīng)驗來看，中國的糧食增產(chǎn)大約三分之二依賴于單產(chǎn)水平提高，播種面積增加的貢獻約為三分之一。目前看來，開源的兩條途徑均仍有空間，但也均實屬有限。“增產(chǎn)有增產(chǎn)的道理，不增產(chǎn)有不增產(chǎn)的原因。”上述農(nóng)業(yè)部官員說。
從單產(chǎn)的角度來看：2010年中國糧食單產(chǎn)比1978年增加了96.83％，比1990年增加了26.47％。表面上來看，數(shù)字喜人。按照官方解釋，組織制度、市場化，通過農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，人工及物質(zhì)投入、技術(shù)手段改善均是使中國糧食增產(chǎn)的原因。但更重要的直接原因，則是化肥和農(nóng)藥的使用量的增加。2010年中國化肥使用量為5561萬噸（純折），比1978年增加了529.07％；農(nóng)藥使用量為171.2萬噸，比1978年增加了229.23％。這正是導(dǎo)致中國糧食安全“強制平衡”的主要原因。
正因如此，目前中國的糧食單產(chǎn)確有較大空間。中國水稻、小麥、玉米平均單產(chǎn)分別是單產(chǎn)排名前10位國家平均水平的75％、70％、65％。水稻、小麥、玉米的單產(chǎn)水平分別排在世界的第13位、第20位和第21位。除此之外，國內(nèi)同一種植區(qū)域的同一作物，省際間單產(chǎn)差距也較大。
為提高單產(chǎn)，近年來中國采取的主要措施包括：
這一措施潛力很大。通過加強中低產(chǎn)田改造可使每公頃中低產(chǎn)田提高單產(chǎn)1500公斤，按2007年全國耕地面積12178萬公頃，中國現(xiàn)有耕地面積中低產(chǎn)田占三分之二，現(xiàn)有耕地中三分之二用于糧食種植計算，如果能夠有一半的中低產(chǎn)田獲得改造，可使得糧食增產(chǎn)4059萬噸。
但與“千方百計”守住18億畝耕地紅線相比，中國耕地質(zhì)量的提升，仍處于“有想法、少辦法”的階段。
過去十多年，中國通過土地整治建成的旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田（下稱高基農(nóng)田）為2億畝，照此速率，18億畝耕地全部整治完畢，需近百年時間。
而根據(jù)國務(wù)院2012年3月批復(fù)的《全國土地整治規(guī)劃（2011－2015年）》，中國土地整治有望大大提速：“十二五”期間，中國將新建4億畝高基農(nóng)田、新增2400萬畝耕地。以數(shù)字計算，此期間中國每年新建的高基農(nóng)田數(shù)量，將是之前十年間每年新建數(shù)量的4倍。
數(shù)字目標(biāo)的激增，更加凸顯整治資金短缺的痼疾。地方政府缺乏激勵，不愿為中央政府層面關(guān)注的糧食安全目標(biāo)埋單，資金來源有限且波動性頗強等原因造成的“差錢”，是造成之前十年土地整治“蝸行”的最大掣肘，而在新一輪規(guī)劃中，這一問題懸而未決。上述各項 “加碼”的規(guī)劃任務(wù)，有可能無法實現(xiàn)。
按照現(xiàn)有的整治資金投入模式，僅新建4億畝高基農(nóng)田一項，缺口已達750億元。此外，目前的整治資金體系中，并未考慮必需的維護費用。隨時間推移，費用缺口將日益增大。凡此種種，目前仍無解決途徑。
二、科技進步。良種良法、病蟲害防治、測土配方、節(jié)水灌溉、防災(zāi)減災(zāi)保護性耕作技術(shù)和避災(zāi)技術(shù)、農(nóng)業(yè)機械化技術(shù)，甚至農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈綜合管理技術(shù)的進步和推廣應(yīng)用，不同區(qū)域之間、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)之間分工協(xié)作關(guān)系的完善等，都有利于提高糧食單產(chǎn)和總產(chǎn)。
近年來，為保障糧食安全，相對于“第一次綠色革命”，中國提出了“第二次綠色革命”構(gòu)想。根據(jù)這一目標(biāo)，中國的作物生產(chǎn)不僅要繼續(xù)提高產(chǎn)量、改良品質(zhì)，更重要的是要大幅度地減少農(nóng)藥、化肥和水資源的用量。
因此，在作物改良時，中國已將增加品種的抗病蟲性、營養(yǎng)高效利用、耐旱、抗逆等性狀作為重要目標(biāo)。但在具體實踐中，中國農(nóng)業(yè)的相關(guān)研究卻存在厚薄不均，具體表現(xiàn)為育種技術(shù)比耕種栽培更受重視，前者獲得的資金比后者多出幾十倍、上百倍。而在育種領(lǐng)域，轉(zhuǎn)基因又比非轉(zhuǎn)基因“受寵”。
“大量的資金，被投入到了轉(zhuǎn)基因的相關(guān)研究當(dāng)中。但因為安全等原因，相關(guān)的成果只能作為技術(shù)儲備。大量的常規(guī)性技術(shù)要么無人問津，要么慘淡經(jīng)營。”相關(guān)人士稱。
針對此種現(xiàn)狀，學(xué)者文佳筠指出：“我們所需要的第二次綠色革命，不是局限于以轉(zhuǎn)基因為代表的還原論科學(xué)，而是以農(nóng)業(yè)生態(tài)學(xué)為中心的，綜合多學(xué)科研究和實踐，并同時包括傳統(tǒng)知識和當(dāng)?shù)刂R的系統(tǒng)化方法。”
就耕地資源來說：因受到各種非農(nóng)需求（開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等）的制約，2012年中國耕地保有量已不足18.18億畝，比十年前減少了約1億畝，耕地能穩(wěn)定現(xiàn)有規(guī)模已不易。
就此方面，多數(shù)研究認為開發(fā)后備土地資源，可成為中國未來糧食增產(chǎn)的重要途徑。2005年土地變更調(diào)查指出：中國可開發(fā)后備土地資源約為13.12億畝，可開墾耕地約為2億畝，重點區(qū)域約8000萬畝。其中，西北地區(qū)的河西走廊、準(zhǔn)格爾盆地、伊犁河流域、塔里木盆地等耕地后備資源最為集中，可開發(fā)利用6000萬畝；東北地區(qū)三江平原、松嫩平原、嫩江上游、遼河平原及西遼河流域等也有潛力，可開發(fā)利用1000萬畝。
是否擁有上述大規(guī)模宜農(nóng)后備耕地是決定中國糧食未來增產(chǎn)的關(guān)鍵性因素之一，但目前國家主管職能部門對中國耕地后備資源的評估卻存在重大分歧。
2010年時，國家發(fā)改委向全國人大報告糧食安全工作情況時認為，中國可開墾成耕地的土地不足7000萬畝；而在2011年時，國土資源部公布的資料則認為，中國集中連片耕地后備資源1.1億畝，主要分布在北方和西部的干旱地區(qū)。
對于這種分歧，國研中心則在一份報告中指出，“總體上，未來企圖依靠后備資源彌補耕地‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’缺口是不現(xiàn)實的。大體估計，目前可靠的全國后備耕地在3000萬畝左右，但不能彌補2020年占用4500萬畝的缺口。”
這個結(jié)論有四個方面的支撐：
一、長期內(nèi)西北地區(qū)難以提供大規(guī)?？筛亍?003年，中國工程院課題組向國務(wù)院提供的《西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》指出：西北地區(qū)（新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西和內(nèi)蒙古六省區(qū)）水資源量多年平均僅占全國總量的5.84％；水資源開發(fā)利用率嚴重超高，其中甘肅的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河有的甚至超過100％。即使南水北調(diào)西線工程完成，也不能改變西北部地區(qū)嚴重缺水狀態(tài)。因此該地區(qū)將來應(yīng)該調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少糧食生產(chǎn)用地用水，而不是繼續(xù)開墾土地用于糧食生產(chǎn)。
二、村莊整治、農(nóng)民變市民節(jié)約土地短期內(nèi)難以實現(xiàn)。經(jīng)過近十年村莊整治浪潮，便于整理節(jié)省之地已所剩無多，其余則多數(shù)處于山區(qū)、干旱半干旱以及荒漠之地。
三、耕地質(zhì)量繼續(xù)下降難以避免。中國耕地總體質(zhì)量不高，18億畝耕地中，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田僅占30％，中低產(chǎn)田分別為6億畝和5億多畝。而按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的“兩縱三橫”的城市化戰(zhàn)略格局，到2020年建設(shè)占用耕地用地3萬平方公里（即4500萬畝），實際上仍是傳統(tǒng)占地擴張思路。中國耕地質(zhì)量等別分布上存在著人口稠密地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)域三者高度復(fù)合的特點。按照規(guī)劃，到2020年占用4500萬畝耕地，大多數(shù)是良田，相當(dāng)于劣質(zhì)耕地1億畝以上，減少糧食產(chǎn)量應(yīng)當(dāng)不低于2000萬噸。即是說，本世紀頭20年，中國將因為耕地“占優(yōu)補劣”導(dǎo)致糧食生產(chǎn)量減少3000萬噸。
四、為改善生態(tài)環(huán)境，國家從1999年起開始實施退耕還林工程，到2007年總計退耕還林1.4億畝。但從2007年停止增加退耕還林面積，其目的是為了確保“十一五”期間耕地不少于18億畝。中國土地過度開墾在生態(tài)安全方面還有欠賬，稍有退耕即會突破18億畝耕地安全線。
“中國糧食安全保障條件十分脆弱，稍有松懈即會引發(fā)全局性嚴重問題。如果耕地下降到18億畝以下，加上單位產(chǎn)量的下降及干旱等因素，糧食總產(chǎn)很容易下降至50000萬噸，則進口8000萬噸－10000萬噸糧食是必然之事，意味著占國內(nèi)產(chǎn)量的15％－20％。”國研中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部研究員肖俊彥指出。
除此之外，全國每年糧食產(chǎn)后損失和浪費的糧食約為8000萬噸，相當(dāng)于糧食總產(chǎn)的15％，即2億人消費的糧食數(shù)量。為了實現(xiàn)中國糧食的自給，減少糧食產(chǎn)后損失和浪費，亦可構(gòu)成“節(jié)流”。
就此方面，國家正在規(guī)劃的主要途徑為：一、控制糧食作為投入品的消耗。首先是合理控制工業(yè)用糧，其次是大力發(fā)展節(jié)糧型養(yǎng)殖業(yè)，第三是節(jié)約用種；二、減少糧食儲存和保管環(huán)節(jié)的損失。首先是減少農(nóng)戶儲糧損失，其次是減少運輸損失；三、減少浪費消費。
報告二
一方面，糧食單純依賴國產(chǎn)日益變得成本高昂且不現(xiàn)實；另一方面，糧食進口也將和能源一樣成為中國的軟肋，使中國更容易受到外部壓力的打擊
結(jié)構(gòu)平衡取舍
為保證糧食結(jié)構(gòu)安全，中國正面臨以下三重取舍。
取舍一：18億畝耕地紅線存廢
總體來看，截至2012年底，中國耕地總數(shù)已經(jīng)接近18億畝紅線；人均耕地不足1.5畝，不到世界平均水平的二分之一，發(fā)達國家的四分之一。
聯(lián)合國對耕地有一個警戒線：人均耕地少于0.8畝的時候，會發(fā)生生存危機。而目前中國2000個左右的縣里，有600多個縣人均耕地面積低于0.8畝。
在耕地質(zhì)量下降、后備土地資源不足的情況之下，近年來關(guān)于“中國的18億畝耕地紅線是否要守住”的爭議，仍然一直不斷。
最新的一次出現(xiàn)在今年全國城鎮(zhèn)化會議召開之前，“金融四十人論壇”在會前提出了《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》報告，建議“改變嚴守耕地紅線的思路，擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃”。
在全國城鎮(zhèn)化工作會議召開前夕，這份有國家發(fā)改委相關(guān)官員參與的學(xué)術(shù)報告一經(jīng)推出，便引發(fā)強烈關(guān)注。
目前針對這一觀點的反對意見主要集中在兩點：
一、從供給需求理論而言，全世界范圍內(nèi)充分調(diào)配資源是沒有問題的，這符合理論邏輯。但目前并不存在一個完美的全球糧食市場；
二、中國的糧食總產(chǎn)量接近60000萬噸，全球的交易額是30000萬噸，如果中國出現(xiàn)糧食短缺，沒有哪個國家能夠解決這個問題。
“中國目前至少需要30億畝以上的國土面積才能滿足需求。但中國18.2億畝耕地轉(zhuǎn)化成播種面積，大約只有24億畝（一畝地一年種植三季作物，即為3畝播種面積）。守住18億畝耕地還進口那么多糧食，不守住會怎么樣？”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文說。
“放棄耕地紅線不影響糧食安全的說法，實際上是理論上很豐滿，現(xiàn)實卻很骨感。”中國社會科學(xué)院農(nóng)發(fā)所研究員張曉山也認為。
按照他的回憶，這一紅線最初是以中國的糧食需求為基礎(chǔ)制定出來的。按照中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院的規(guī)劃，到2010年和2030年，如果糧食完全自給，需要耕地數(shù)量分別為19.2億畝和19.47億畝。但是方案做出來之后就發(fā)現(xiàn)，這個耕地面積已經(jīng)守不住了，于是就往后退：如果實現(xiàn)糧食95％的自給率，則2010年和2030年分別需要18.24億畝和18.5億畝的耕地。
“換言之，這已經(jīng)是退到不能再退的底線了。”張曉山說。
事實上，上述報告也提出了從保證實物耕地總量紅線轉(zhuǎn)向保證以產(chǎn)量加權(quán)的土地當(dāng)量紅線，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的土地占補平衡。
所謂的“當(dāng)量”，即占用耕地和補充耕地在產(chǎn)出能力和質(zhì)量上要平衡，不是說占一畝就簡單補一畝，而是以占用土地的產(chǎn)出能力為依據(jù)，補充的土地產(chǎn)出能力也必須與之平衡。 換言之，占用一畝土地如果一年產(chǎn)糧食1000公斤，補充的一畝土地如果一年只能產(chǎn)500公斤，那么就需要補充兩畝地，反之亦然。
取舍二：糧食安全觀重構(gòu)
一直以來，中國走的是一條依靠國內(nèi)滿足國內(nèi)需求的道路。原因可以歸納為：
一、人口眾多，米袋子系在別人的腰間，糧食安全、經(jīng)濟安全和政治安全，都不可取。決策層對此認識基本一致；
二、中國經(jīng)濟實力長期薄弱，外匯儲備有限；
三、中國糧食生產(chǎn)能力長期處于滿足不了國內(nèi)需求的狀態(tài)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力是中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題；
四、中國糧食貿(mào)易方面的大國效應(yīng)非常明顯，一旦增加相當(dāng)于國內(nèi)需求1個－2個百分點的糧食，都會引起國際市場的巨大波動；
五、在長期冷戰(zhàn)的狀態(tài)下，糧食禁運有可能成為重要的制裁手段。
如上所述，在國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源開發(fā)潛力已接近極限的前提之下，中國糧食安全的總體思路亦正在面臨重構(gòu)。目前來看，各方關(guān)心的焦點，是如何衡量中國的糧食自給率問題。國研中心研究員程國強認為，按照中國目前的農(nóng)業(yè)資源條件，糧食增產(chǎn)只具有總量統(tǒng)計學(xué)意義。短期內(nèi)糧食增加，并不能緩解目前我國糧食供需的結(jié)構(gòu)性矛盾。不應(yīng)該簡單地用糧食自給率來衡量中國糧食安全與否。
他因此建議有關(guān)糧食安全的認知應(yīng)進行重構(gòu)。“評估糧食安全要有科學(xué)、合理、理性的體系。中國應(yīng)該參考糧農(nóng)組織有關(guān)糧食安全的指標(biāo)，來構(gòu)建一個符合中國國情的糧食安全指標(biāo)體系。”
就目前的情況來看，中國的糧食觀重構(gòu)有兩個基本方向。
其一為增加內(nèi)涵，由單純重視生產(chǎn)和總量過渡到關(guān)注糧食生產(chǎn)的各個方面。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心產(chǎn)業(yè)與技術(shù)研究室主任張照新從2005年開始致力于糧食安全內(nèi)涵的專題研究。在他看來，中國的糧食安全政策與國際上有所區(qū)別。
“目前國內(nèi)糧食安全政策更多強調(diào)的是總量，即供應(yīng)上的安全，而實際上應(yīng)該強調(diào)三方面，一是有，第二是買得起，第三是買得到。希望可以通過討論、共同發(fā)聲，幫助我們的國家逐步完善糧食安全政策，從原來較多重視總量，過渡到既有量又有類的政策。”張照新說。
這一觀點暗合了今年由北京工商大學(xué)承擔(dān)的《中國糧食安全發(fā)展報告》課題的觀點。該報告指出：糧食安全不僅僅包括生產(chǎn)的安全，還涉及物流、交易市場、進出口、消費、金融、財稅、儲備、價格、預(yù)警等安全，是一個完整的體系概念。
其二為由單純依靠自給，過渡到在有條件的情況下增加進口。2013年4月，在中國《農(nóng)村綠皮書》發(fā)布時，國務(wù)院研究室農(nóng)村司司長郭瑋就此問題提出了一種新思路：按照人均消費389公斤－395公斤計算，全國糧食基本消費量是52265萬噸－53485萬噸，按照95％的自給率計算，就是49650萬噸－50830萬噸。
他認為，近幾年糧食進口增加，主要是基本需求以外的其他消費增加的結(jié)果，有一部分甚至是高等消費需求。此種情況下，進口一部分糧食同時出口一部分糧食的加工品，其實并不影響糧食安全。
“新形勢下，不能籠統(tǒng)地以糧食自給率衡量糧食安全是否存在問題。保持糧食安全的自給率，應(yīng)該是滿足人們基本實物消費的糧食自給率，而不是全社會糧食總消費的自給率。”郭瑋稱，“中國只要保持糧食自產(chǎn)5000萬噸以上，糧食就是安全的。”
“把糧食安全定義在一個什么樣的定義和百分比上？有人講95％、90％、80％。品種不同，時間不同，結(jié)果是不一樣的。但有一條是一樣的，那就是我們不應(yīng)該這么嚴格地百分之百地用自己的資源。中國是不需要這樣的。長遠來講，這對民族的生態(tài)環(huán)境是一個非常好的影響。”近期在參加中國糧食安全高峰論壇時，中糧集團董事長寧高寧表示。
取舍三：進口什么、如何進口
據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計，2012年1月到12月，中國進口谷物為1398萬噸，大豆5838萬噸（2011年分別為545萬噸、5250萬噸），以中國2012年的糧食進口總量（包括大豆）7236萬噸計算，已相當(dāng)于中國全年糧食產(chǎn)量的12.2％，占當(dāng)年中國獲得糧食總量（自產(chǎn)量+進口量）的比例約為11％。
全國政協(xié)常委、四川通威集團董事局主席劉漢元因此認為：廣義的糧食進口依存度目前已經(jīng)超過三分之一，在不久的將來，這一數(shù)字還將很快接近或超過一半。
在現(xiàn)有土地產(chǎn)出能力滿足農(nóng)產(chǎn)品自我供需平衡難度不斷加大、承認中國需要增加進口的大前提之下，中國對哪些產(chǎn)品必須立足于國內(nèi)生產(chǎn)、哪些產(chǎn)品要利用國外資源解決，需要進行抉擇。“由于涉及支持保護政策的調(diào)整，明確國內(nèi)糧食生產(chǎn)重點領(lǐng)域的過程將會是一個復(fù)雜的過程，但不明確方向和重點，我國將長期處于什么都抓、但都抓不好的局面，糧食安全戰(zhàn)略將長期被懸空。”由國研中心副主任韓俊主編的《14億人的糧食安全戰(zhàn)略》一書中明確表達了這樣的憂思。
從目前的情況來看，矛盾的焦點在于谷物和豆類的爭地問題。在兩者之間進行選擇，必須立足于兩類產(chǎn)品本身的特征。在世界農(nóng)產(chǎn)品供求緊張的情況下，谷物產(chǎn)品是最容易列入各國政府實施貿(mào)易管制甚至禁止貿(mào)易的產(chǎn)品。從產(chǎn)品可替代性來看，現(xiàn)有的口糧消費和絕大多數(shù)飼料糧很難找到能量和營養(yǎng)相當(dāng)又為消費者歡迎的替代品種。
“因此，對人口大國而言，基本做法是優(yōu)先確保谷物自給。如沒有實現(xiàn)這一目標(biāo)的條件，就選擇口糧基本自給的戰(zhàn)略。從客觀條件來看，我國只能有限滿足谷物、走谷物平衡的道路。只要支持保護制度能夠得到完善，這一目標(biāo)是可以實現(xiàn)的。”該書指出。
而在明確發(fā)展重點以后，要堅持“不與糧爭地、不與人爭糧”的原則，提高油料的供應(yīng)能力。重點要解決的問題包括：首先，加快提高油料作物單產(chǎn)的競爭力；其次，合理利用山區(qū)，大力發(fā)展木本糧油產(chǎn)業(yè)；第三，在偏旱地區(qū)因地制宜發(fā)展雜糧作物生產(chǎn)。
而在解決了進口的種類取舍之后，韓俊亦在此前為《財經(jīng)》撰文時指出了進口的方式及程度：一、應(yīng)把糧食安全的重點放在基本口糧方面，對飼料用糧采取更加靈活的策略。應(yīng)推行南進北出的進出口策略。南方銷區(qū)可利用WTO配額從國際市場進口玉米、小麥及其制品和飼料等產(chǎn)品；二、即使城鎮(zhèn)化能順利實施，2020年和2030年中國農(nóng)業(yè)勞動力仍會多達2.1億人和1.6億人。在國內(nèi)糧食生產(chǎn)仍有很大潛力可挖條件下，過度進口糧食，必然會沖擊國內(nèi)糧食生產(chǎn)，造成大量農(nóng)民失業(yè)，進而影響社會穩(wěn)定。
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員陳潔建議，在此基礎(chǔ)之上，中國需要考慮的是其進口角度的糧食安全問題。其內(nèi)涵包含三層意思：
一、在國內(nèi)糧食市場供不足需時可從國際市場上獲得滿足國內(nèi)需求的糧食產(chǎn)品；
二、有相應(yīng)的能力從國際上進口糧食；
三、進口不會危及國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)安全和持續(xù)健康發(fā)展。
在增加進口安全程度方面，國內(nèi)學(xué)者目前的意見則為：
一、中國要把自己定位成“糧食凈進口國”，在適當(dāng)時候讓世界各國知道中國將進口糧食的預(yù)測數(shù)量，公開自己的進口意圖，向世界市場發(fā)出明確信號，就會刺激所有的糧食出口國增產(chǎn)糧食，世界供應(yīng)充足，可以減少風(fēng)險；
二、世界糧食禁運越來越不得人心。而且，中國糧食消費中越來越多的部分是用來飼養(yǎng)牲畜的，即使出現(xiàn)禁運，只要把畜牧業(yè)的產(chǎn)量向下適當(dāng)調(diào)整，就可以減少需求。
在增強具體的調(diào)控措施方面，農(nóng)業(yè)部《不同糧油種植模式研究》課題亦給出了相應(yīng)的對策：
一、加強進出口調(diào)控。具體措施為：（一）明確開放市場的優(yōu)先順序。堅持農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化品→非基本需求農(nóng)產(chǎn)品→非口糧谷物→口糧的開放順序。口糧必須實現(xiàn)總量供求平衡，只能極為有限地利用國際市場。在現(xiàn)階段可適度擴大肉類、飼料、食用油、糧食深加工產(chǎn)品等的進口，適度增加大豆、棉麻等非基本需求農(nóng)產(chǎn)品的進口；（二）制定合理的進口儲備制度。將干預(yù)國際市場放到與調(diào)控國內(nèi)市場同樣重要的地位來考慮，主動提高庫存水平。庫存既要用于平抑國內(nèi)市場，而且在適度時機向國際市場拋售?？梢钥紤]成立專門的操作國際糧食貿(mào)易的公司，也可以通過加強中儲糧公司的力量來完成；（三）提高貿(mào)易話語權(quán)。在政府主導(dǎo)或支持下加快健全重要農(nóng)產(chǎn)品進口企業(yè)的行業(yè)協(xié)會，整合進口需求，形成合力。加快發(fā)展和完善雙邊和多邊貿(mào)易機制，充分利用雙邊協(xié)定和多邊協(xié)定，建立互利、穩(wěn)定的出口國貨源基地。加強與其他農(nóng)產(chǎn)品進口國的合作，建立聯(lián)合談判機制，提高談判能力。支持商業(yè)化經(jīng)營的糧油貿(mào)易企業(yè)參股控股國際大糧商?？梢栽诟劭诮H性的大型交易市場，培育國際化的區(qū)域性定價中心；（四）建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系。在糧食增產(chǎn)較快的國家和地區(qū)，通過并購現(xiàn)有物流企業(yè)或者興建倉儲和運輸系統(tǒng)的方式，打造國際化的物流企業(yè)，進一步緊密與貨源地的互利互惠關(guān)系；（五）建立產(chǎn)業(yè)安全和風(fēng)險預(yù)警與快速反應(yīng)機制，減少不合理進口對國內(nèi)糧食生產(chǎn)的沖擊。
二、實施“走出去”戰(zhàn)略。
報告三
自然資源與經(jīng)濟發(fā)展的不匹配使中國歷史上的南糧北運，變成了北糧南運、中糧西運。巨大的格局變化給各地帶來的諸種陣痛如何平復(fù)，目前尚未有清晰的戰(zhàn)略
產(chǎn)銷路徑反思
中國糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的概念始于20世紀90年代的第一輪糧改。這一概念的出現(xiàn)及發(fā)展，既因行政體制主動劃分，又因社會經(jīng)濟發(fā)展提供基礎(chǔ)，二者相輔相成。
產(chǎn)銷區(qū)由來
1994年時，國務(wù)院在綜合考慮了各省的資源稟賦差異和發(fā)展糧食生產(chǎn)的傳統(tǒng)等因素之后，依據(jù)糧食生產(chǎn)與消費量的多少，經(jīng)《國務(wù)院關(guān)于深化糧食購銷體制改革的通知》明確了北京、天津、上海、福建、廣東和海南等六省市為糧食主銷區(qū)。
此后，由于浙江糧食產(chǎn)量和庫存大幅度下降，在2001年進行的新一輪糧改中，它也被國務(wù)院納入到了糧食主銷區(qū)的范疇之內(nèi)。
此輪糧改重新劃分了糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)三大功能區(qū)的版圖：其中山西、廣西、重慶、貴州、云南、西藏、山西、甘肅、青海、寧夏和新疆等11個省區(qū)被確定為產(chǎn)銷平衡區(qū)；而黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等13個省區(qū)市則被確定為糧食主產(chǎn)區(qū)。簡而言之，歷史上的南糧北運，此時已變成了北糧南運、中糧西運。
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心在《中國糧食生產(chǎn)區(qū)域布局的演變特征及成因分析》報告中具體指出了這種演變背后的邏輯：
一、農(nóng)業(yè)科技進步為糧食主產(chǎn)區(qū)空間格局的變遷提供了內(nèi)在動力。如地膜的應(yīng)用，可使北方地區(qū)復(fù)種指數(shù)提高；
二、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中形成的區(qū)域差異是造成糧食主產(chǎn)區(qū)與布局沿邊的外在拉力；
三、人地矛盾為糧食主產(chǎn)區(qū)空間格局的變遷提供了客觀條件。從耕地資源分布情況來看，北方人均耕地數(shù)量多，容易形成規(guī)模效益；
四、地理氣候約束成為影響糧食空間布局沿邊的重要因素。以稻谷為例，水量充沛的黑龍江成為粳稻的主產(chǎn)區(qū)。
而在細究原因背后，亦可歸納出中國糧食產(chǎn)銷區(qū)的演變邏輯：
一、糧食主產(chǎn)區(qū)逐漸向東北和中部地區(qū)集中和轉(zhuǎn)移；
二、南方稻谷優(yōu)勢區(qū)域繼續(xù)穩(wěn)固，東北稻谷重要性凸顯；
三、小麥主產(chǎn)區(qū)逐漸向中部地區(qū)集中；
四、玉米產(chǎn)區(qū)逐漸向東北和中原地區(qū)集中。
產(chǎn)銷區(qū)情況分析
因生產(chǎn)的自然條件及科技進步等多重因素的共同作用，中國糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的位置變遷，既造就了新的糧食總量增長極，亦讓各地的種植結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，是一個動態(tài)的發(fā)展過程。
其中，中國北方地區(qū)自上世紀80年代以來糧食生產(chǎn)總量一直呈現(xiàn)增長趨勢。1980年至2010年，糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量從22205萬噸增加到41184.1萬噸，其占全國糧食產(chǎn)量的比重也從不足70％提升到75％左右。
在這個過程當(dāng)中，東北地區(qū)和黃淮地區(qū)共同形成了中國的糧食增長中心。而中西部地區(qū)的糧食產(chǎn)量比重在全國內(nèi)的份額亦因此開始提高，這既因為南方地區(qū)的生產(chǎn)式微，亦因為其總量的不斷提高。
除此之外，東北地區(qū)水稻種植的面積亦開始迅速增加，替代了傳統(tǒng)的春小麥種植。但一個不可忽視的問題是，單純的產(chǎn)銷區(qū)概念因為過于簡化，并不是一個衡量各省糧食安全的全面標(biāo)準(zhǔn)。
考慮到糧食余缺的總體情況和結(jié)構(gòu)特點的不同之后，中國糧食產(chǎn)銷區(qū)域格局將變得異常復(fù)雜。目前可分為四種類型：
一、糧食剩余區(qū)，不僅細糧有剩余，粗糧也有不同程度剩余。全國只有黑龍江、新疆和寧夏三個地區(qū)。
二、結(jié)構(gòu)性余糧區(qū)，糧食總量有剩余，但是有結(jié)構(gòu)性缺糧，余糧的數(shù)量大于缺糧的數(shù)量。其中，吉林、內(nèi)蒙古、甘肅屬于剩余粗糧、缺細糧；河南、安徽、江西、湖北、江蘇、山東六省剩余細糧、缺粗糧。
三、結(jié)構(gòu)性缺糧區(qū)，總體缺糧，但是結(jié)構(gòu)性剩余（規(guī)模亦相當(dāng)有限），缺糧的數(shù)量大于余糧的數(shù)量。其中，山西、西藏、山西、云南、遼寧、貴州剩余粗糧、缺細糧，而湖南、廣西則剩余細糧、缺粗糧。
四、糧食短缺區(qū)，不僅糧食總量屬于短缺，而且細糧粗糧都短缺。全國這類地區(qū)有11個，主要位于四大直轄市和東南、華南地區(qū)，包括廣東、浙江、福建、四川、北京、上海、天津、重慶、河北、海南、青海。
這種類型的劃分包含了兩個趨勢：首先，糧食的單純剩余區(qū)正在變得越來越少，除了黑龍江和新疆之外，寧夏因為規(guī)模較小，糧食即使有剩余，亦難以起到太大作用；其次，糧食產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)的不平衡程度正在逐漸拉大。2010年時，全國七個糧食主銷區(qū)從省外購進糧食5300萬噸，比2006年增加了585萬噸，年均遞增4％。
以廣東為例，糧食產(chǎn)量多年穩(wěn)定在1400萬噸左右，自給率不足40％，其中六成需要從湖南、江西、廣東等省區(qū)購進，年均缺口大于2400萬噸，成為中國第一缺糧大省。
反思產(chǎn)銷劃分
除提高各省經(jīng)濟發(fā)展效率之外，產(chǎn)銷區(qū)的劃分還將會帶來何種后果？2011年時，華南師范大學(xué)三農(nóng)與城鎮(zhèn)化研究所在系統(tǒng)完成了全國56個地區(qū)的數(shù)據(jù)分析后，得出如下結(jié)論：
一、放眼全局，能夠穩(wěn)定地提供異地農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的，其實就黑龍江和吉林。其共同的糧食安全輸出能力大概為4100萬噸；
二、這加劇了全國糧食安全緊張局勢。13個主產(chǎn)區(qū)中，只有黑龍江、吉林能夠持續(xù)地提供異地農(nóng)業(yè)資源，而其他地區(qū)，由于土地、水資源等農(nóng)業(yè)生態(tài)的惡化，提供異地農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)已經(jīng)勉為其難。特別是華北、黃淮海地區(qū)的山東、河南、安徽、江蘇等地，這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)已經(jīng)難以支撐大規(guī)模生產(chǎn)商品糧。國家應(yīng)該逐步降低其主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)任務(wù)，允許其休養(yǎng)生息，否則這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)很可能全面崩潰；
三、廣東和浙江是中國兩個經(jīng)濟強省，但目前在排行榜上位居倒數(shù)。目前這兩個地區(qū)主要依靠其較強的購買能力和暫時良好的國內(nèi)糧食市場環(huán)境，來維持其農(nóng)產(chǎn)品市場的繁榮和糧食安全。但以2009年的數(shù)據(jù)來看，一個浙江就等于京津滬，而一個廣東的缺口相當(dāng)于京津滬缺口總和的兩倍以上。一旦全國性糧食危機爆發(fā)，中央政府要同時對廣東、浙江，加上福建、海南提供糧食安全保障，就可能捉襟見肘；
四、作為主銷區(qū)的廣東、浙江等地，也應(yīng)當(dāng)取消其“主銷區(qū)”定位，嚴飭其保護耕地，提高土地肥力，明確糧食種植面積，提升其糧食自給率，增強本地農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。否則，中國人口與經(jīng)濟高度集聚區(qū)往往是缺糧區(qū)，容易成為國際糧市波動的傳導(dǎo)區(qū)。1993年底，中國糧食庫存充足而糧價突然暴漲，其主要原因之一是國際糧價走高，廣東沿海地區(qū)從進口轉(zhuǎn)向國內(nèi)糧市（《朱基講話實錄（第一卷）》）。
除此之外，產(chǎn)銷區(qū)劃分帶來的后果還包括中央財政的涉糧投入和補貼對平衡區(qū)和主銷區(qū)缺乏實質(zhì)性的支持行動。糧食“省長負責(zé)制”及其向下級政府衍生的各級政府首長負責(zé)制，沒有具體配套的硬性處罰規(guī)定。各級地方政府除了有些政治壓力外，沒有動力幫助中央政府提供糧食安全類公共產(chǎn)品。平衡區(qū)、主銷區(qū)將“吃糧”壓力逐步推向主產(chǎn)區(qū)，以最大限度地分享中央政府提供的糧食安全公共產(chǎn)品。
為了緩解上述壓力，農(nóng)業(yè)部在2010年時提出了按地區(qū)劃分的解決方案：
一、沿海地區(qū)。因其已經(jīng)與國際市場形成密切聯(lián)系，非農(nóng)部門較發(fā)達，城鎮(zhèn)化水平高，因此應(yīng)通過實施農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，鼓勵土地有序向?qū)I(yè)務(wù)農(nóng)的家庭集中，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變；
二、中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源相對豐富，非農(nóng)就業(yè)機會少，農(nóng)業(yè)仍是農(nóng)戶收入的主要來源。勞動成本較低，但資本累計能力較弱，農(nóng)業(yè)科技水平也較低。在適當(dāng)?shù)恼攮h(huán)境下，中部地區(qū)具有提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的較大潛力。需要增大資本投入和提高農(nóng)業(yè)技術(shù)。由于中部地區(qū)的經(jīng)濟實力較弱，加強對其的財政扶持及創(chuàng)造條件吸引外部資本投入具有重要意義。中部地區(qū)預(yù)期將成為商品農(nóng)產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū)，因而在政策上應(yīng)關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和價格急劇變化對農(nóng)戶收入和生計的影響，如擴大農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險，實施農(nóng)戶收入穩(wěn)定計劃等；
三、西部地區(qū)的耕地面積大，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的水資源等限制性因素較多，不適合進一步強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。近期政策的要點是避免以犧牲環(huán)境為代價來保障生產(chǎn)的增長。長遠來看，由于西部仍有很多地區(qū)從未受到化肥、農(nóng)藥等現(xiàn)代投入的污染，在適合的地區(qū)可以鼓勵發(fā)展面向高收入市場的優(yōu)質(zhì)安全食品生產(chǎn)。
產(chǎn)區(qū)補償
除上述解決方案之外，如何加強產(chǎn)銷協(xié)作，在糧食產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)之間建立起長期穩(wěn)定的區(qū)域合作機制，亦是應(yīng)對產(chǎn)銷劃分弊端的重要解決思路。
在農(nóng)業(yè)主管部門的官方話語體系當(dāng)中，解決這一問題的思路共有三點：
其一，“誰受益、誰補償”。中央政府和主銷區(qū)政府作為主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)供給的受益者，應(yīng)是補償資金的主要供給者；
其二，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，配套設(shè)施；
其三，確?？刹僮鳌?/p>
按照上述思路，中央財政和主銷區(qū)應(yīng)對主產(chǎn)區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付，是為外生性補償。其補償?shù)闹饕獙ο蠊灿腥齻€：
一、主產(chǎn)區(qū)政府。重點是產(chǎn)糧大縣。補償方式應(yīng)以加大一般性轉(zhuǎn)移支付，特別是均衡性財政轉(zhuǎn)移支付為主；
二、種糧農(nóng)民。繼續(xù)各項補貼的力度；
三、耕地資源。確保主產(chǎn)區(qū)耕地面積不減少。除此之外，大規(guī)模開展旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，穩(wěn)步提升耕地產(chǎn)能。
銷區(qū)自救
按照地方的實踐來看，上述補償思路僅在中央政府向產(chǎn)區(qū)進行補償時能夠得以較為順利地實施。除此之外，銷區(qū)對產(chǎn)區(qū)的補償，更多的是基于自身利益的考慮，通過市場機制進行的間接補償，是為內(nèi)生性補償。
這種補償機制的核心，是銷區(qū)主動與產(chǎn)區(qū)一起構(gòu)建產(chǎn)銷合作機制。之前的傳統(tǒng)做法主要有兩種，一是銷區(qū)較有實力的糧食企業(yè)，如中儲糧直屬庫和糧食局下轄的糧庫等，通過收購庫點或委托收購的方式，直接到產(chǎn)區(qū)從農(nóng)民手中收購，以此控制糧源基地；二是一部分糧食深加工企業(yè)將生產(chǎn)線直接建設(shè)在糧食主產(chǎn)區(qū)，跳過中間環(huán)節(jié)直接在產(chǎn)區(qū)收購原料，如河北梅花味精等。
近些年來，在這些傳統(tǒng)思路之外，銷區(qū)以資產(chǎn)為紐帶，開始建立跨區(qū)域的大型股份制糧食企業(yè)，把產(chǎn)銷區(qū)的利益聯(lián)結(jié)在一起。
以上海為例，其糧食安全最早是由其毗鄰的江蘇保障的。但隨著蘇南經(jīng)濟的崛起，蘇南的糧食已經(jīng)很難自足，蘇北地區(qū)的供給也很難滿足整個長三角地區(qū)。因此，2004年之后，上海與黑龍江的糧食合作變得十分密切，兩省市的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)幾乎每年均要會面，簽署糧食產(chǎn)銷合作的協(xié)議或者項目。
而在上海之前，早在2000年時，自給率不到50％的浙江就提出了向東北“大糧倉”要糧的思路，在全國率先與黑龍江開展省際糧食產(chǎn)銷合作。“確實也擔(dān)心，萬一真的糧食短缺以后，不給運出來。”浙江省社科院的一位相關(guān)研究人員表示。
浙江省目前解決糧食短缺的思路是“把糧倉建在全國”：一方面，將東北的糧食企業(yè)吸引到浙江來進行加工；另一方面，動員浙江的農(nóng)民到黑龍江三江平原去租地耕種，自己則不再大規(guī)模地發(fā)展農(nóng)業(yè)，而是全力投入到工業(yè)化中去。
目前，與浙江進行糧食產(chǎn)銷合作的地區(qū)已擴大到江蘇、江西、安徽、山東等十個糧食主產(chǎn)省，采用訂單基地、租地經(jīng)營、收購倉庫及設(shè)立產(chǎn)加銷基地等形式建立了糧源基地150多萬畝，種類包括水稻、小麥、玉米等。
運輸與儲備體系待完善
產(chǎn)銷區(qū)體系建立之后，從1999年開始，中國糧食跨省流出量開始超過1000萬噸，且每年都有大幅度增長。2012年時，全國糧食總流通量已經(jīng)增加到近3000萬噸。
構(gòu)成這種流通的有三股力量：
一、產(chǎn)銷區(qū)中儲糧系統(tǒng)儲備糧輪換；
二、銷區(qū)掌握的糧源運回；
三、產(chǎn)區(qū)糧商自發(fā)運輸銷售。
在這一物流過程之中，傳統(tǒng)的儲備及運輸系統(tǒng)，正在經(jīng)受多重考驗。目前來看，主要存在的問題有：
一、糧食現(xiàn)代運輸體系尚待健全，鐵路運力緊張，水路潛力開發(fā)不足。散糧配套差，部分資源還被閑置；
二、主產(chǎn)區(qū)糧庫的建設(shè)水平普遍滯后，一些地方糧食還存儲在由簡易器材制成的簡易露天糧倉里。地區(qū)之間糧食產(chǎn)銷銜接層次低，產(chǎn)銷利益關(guān)系不合理，各產(chǎn)區(qū)之間、銷區(qū)之間以及產(chǎn)銷區(qū)之間還存在區(qū)域分割問題，糧食統(tǒng)一市場尚未完全建立，一般的企業(yè)難以找到質(zhì)優(yōu)價廉的糧食。隨著糧食市場的全面放開，參與糧食收購的群體增多，糧食流通環(huán)節(jié)在減少；農(nóng)戶對收獲的糧食不愿意花更多的時間進行除雜去水整理，坐觀糧價上漲后再出售；
三、地方糧食波動大，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人口密度大，儲備糧規(guī)模小。主產(chǎn)區(qū)糧食儲備多，成本高。增加了中央儲備成本。
“即使國內(nèi)糧食生產(chǎn)和庫存能夠滿足糧食需求，只要糧食流通體系特別是糧食物流體系出問題，導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)或倉儲庫點的糧食不能按時足額地運到主銷區(qū)，糧食供求平衡同樣會出現(xiàn)大的問題，甚至可能引發(fā)市場糧價的驟然上漲和政府乃至社會對糧食安全問題的恐慌。”國家糧食局局長任正曉近期表示。
為了緩解這一矛盾，2007年8月時，國家發(fā)改委開始制定《糧食現(xiàn)代物流發(fā)展規(guī)劃》，提出到2015年，建成全國主要散糧物流通道和散糧物流節(jié)點，將全國原糧運輸中散糧比例由目前的15％提高到55％，國內(nèi)跨省流通量中散糧比例由目前的15％提高到55％，國內(nèi)跨省流通量中散糧流通比例由目前的20％提高到80％，基本實現(xiàn)主要跨省糧食物流通道的散儲、散運、散裝、散卸和整個流通環(huán)節(jié)的供應(yīng)鏈管理，形成現(xiàn)代化的糧食物流體系，增強國家對糧食市場的應(yīng)急調(diào)控能力。
具體來看，目前首要的建設(shè)任務(wù)，是建設(shè)東北主產(chǎn)區(qū)糧食流出、黃淮海主產(chǎn)區(qū)小麥流出、長江中下游稻谷流出和玉米流入、華東沿海主銷區(qū)糧食流入、華南主銷區(qū)糧食流入和京津主銷區(qū)糧食流入等六大跨省區(qū)糧食物流通道。在此基礎(chǔ)之上完善全國主要糧食物流節(jié)點，推廣散糧運輸方式，加強散糧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高糧食物流的組織化程度，推動散糧運輸技術(shù)設(shè)備研發(fā)和標(biāo)準(zhǔn)化工作。
上述項目建成后，將有效提升中國東南沿海碼頭的散糧接卸中轉(zhuǎn)能力。初步改善東北、黃淮海和長江中下游地區(qū)糧食外運條件，尤其是能夠打通“北糧南運”海上通道。
截至目前，上述這些項目的主要建設(shè)資金仍來自國家發(fā)改委安排的國債建設(shè)資金，重點是建設(shè)重要的散糧物流通道和節(jié)點的散糧中轉(zhuǎn)庫、接收發(fā)放設(shè)施項目。報告四
在堅持糧食較高自給率前提之下，如何在不超過世貿(mào)組織規(guī)定范圍內(nèi)通過補貼等措施提高糧食主產(chǎn)區(qū)及農(nóng)民的積極性，增加糧食產(chǎn)量、降低糧食價格，成為調(diào)控面臨的難題
產(chǎn)量穩(wěn)定之途
為了穩(wěn)定糧食產(chǎn)能，中國從十年前開始逐漸建立糧食生產(chǎn)補貼體系。目前這一體系已經(jīng)遇到了“補貼總量已達極限、農(nóng)民受益有限”等多重尷尬，如何進行調(diào)整，已是燃眉之急。
中國的糧食扶持政策
一、補貼政策。從2004年開始，中國開始實行種糧補貼、種糧直補、農(nóng)機補貼和農(nóng)資綜合直補，這四項補貼從145億元增加到2012年的1628億元。尤其是農(nóng)資綜合直補水平，2012年達到了1078億元。
二、糧食最低收購價支持政策。從2006年起，中國開始全面實施對小麥、稻谷兩大重要糧食品種進行最低收購價政策。
三、對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制。2004年－2011年，中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付年均增長速度為27.8％，但主產(chǎn)區(qū)財力仍然薄弱。2011年13個糧食主產(chǎn)省人均財政收入3252元，為全國平均水平的83％。
而上述扶持政策的主要資金來源，目前共有三種：一、糧食風(fēng)險基金。1994年建立，初衷是用經(jīng)濟手段穩(wěn)定糧食市場，防止價格大幅度波動。這筆基金由中央財政預(yù)算和地方配套資金共同組成。這筆基金的主要列支對象包括對農(nóng)民的直接補貼等各項；二、中央財政性轉(zhuǎn)移支付。在實行新的糧食支持政策后，為緩解產(chǎn)糧大縣財政困難，從2005年起中央財政對產(chǎn)糧大縣進行獎勵。獎勵資金作為財政轉(zhuǎn)移性支付，由縣財政統(tǒng)籌安排使用；三、中央財政專項補貼。對于中央儲備糧油的貸款利息、最低收購價收購糧食儲存期間的保管費用和利息，以及公開銷售的虧損部分，由中央財政專項進行補貼。
中國糧食扶持政策的不足
首先，支持方式需要進一步完善，糧食增產(chǎn)增收政策目標(biāo)有待加強。目前的糧食補貼政策在運行中沒有與糧食生產(chǎn)掛鉤。從成本上來看，計稅面積方式比較簡單，但不利于增加糧食供給。
其次，糧食補貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，支持政策力度不夠。一是用于糧食直補的糧食風(fēng)險基金地區(qū)間差異較大；二是農(nóng)資價格變化與農(nóng)資補貼的動態(tài)調(diào)整機制尚未建立；三是支持政策覆蓋范圍不廣。如最低收購價政策在有的地區(qū)啟動，有的則不啟動，種糧農(nóng)民利益得不到保證。
第三，政策利益主體多元化，糧食支持政策執(zhí)行成本高。這首先是因為中國社團組織不發(fā)達，把一定數(shù)額的直接補貼發(fā)放到數(shù)量龐大的農(nóng)民手中的行政組織成本較高。每年數(shù)百億元的補貼，最后到農(nóng)民手中僅是每畝地十幾或者幾十塊錢。其次，政府實行糧食價格支持政策，一方面在增加農(nóng)民收入和抑制通脹、控制物價的雙重壓力下，增加了調(diào)控政策的難度；另一方面，國有糧食購銷企業(yè)作為最低收購價政策的載體，承擔(dān)政策與市場的雙重職能，轉(zhuǎn)移了企業(yè)外部市場競爭壓力，弱化了企業(yè)的競爭意識。同時由于其干預(yù)正常的市場價格，政策力度很難把握，對企業(yè)改革和市場機制作用又產(chǎn)生了負面效果。
第四，糧食支持政策機制還需完善，糧食支持政策體系有待進一步健全。最低收購價為主的糧食價格支持政策，受到了地方政府和農(nóng)民的歡迎。但同時也存在一些問題，主要是最低收購價格水平的高低確定機制有待進一步完善。如果某糧食品種的最低收購價格水平偏高，中央和地方儲備企業(yè)入市后，影響了其他市場主體的正常經(jīng)營；反之，如果某糧食品種的最低收購價格水平偏低，農(nóng)民不能得到有效保護，可能影響農(nóng)民的種糧積極性。此外，最低收購價政策的費用補貼機制和監(jiān)管機制等仍需進一步完善。
高補貼是方向？
針對上述種種問題，有人建議，應(yīng)“以高補貼應(yīng)對高成本，化解高風(fēng)險，突破瓶頸制約”。
但不少權(quán)威人士認為，這種提議的可實施性其實非常有限。因為，按照中國加入世貿(mào)組織時做出的承諾，中國對于農(nóng)業(yè)的補貼，不得超過其當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5％。在此范圍內(nèi)，為進行農(nóng)業(yè)政策補貼的微量允許空間，如是則形成了農(nóng)業(yè)補貼的“天花板”。
按照國研中心《中國糧食調(diào)控》一書計算，中國2010年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為62897億元，其補貼微量允許空間為5346億元。測算表明，目前中國糧油產(chǎn)品的價格支持，除稻谷、小麥還有一定空間外，其他已經(jīng)逼近世貿(mào)組織允許進行補貼的上限。
即使是稻谷、小麥這兩個品種，微量允許空間也分別僅有323.89億元和141.40億元。一旦啟動干預(yù)性收購，就有可能突破微量允許水平。這意味著，今后中國基本沒有通過大幅度提高最低收購價、臨時收儲價來提升國內(nèi)農(nóng)民種糧積極性的可能。因此，尋求其他輔助手段，勢成燃眉。
廣義的中國糧食調(diào)控手段，主要包括價格支持、直接補貼、糧食儲備、政策性糧食銷售、糧食加工產(chǎn)業(yè)政策、糧食進出口調(diào)節(jié)、糧食市場行政干預(yù)等。
這套體系逐漸建立的起點是中國加入世貿(mào)組織，其加速發(fā)展則受益于2004年起中國開始實行的糧食市場化改革。自此之后，中國逐步開始對種糧農(nóng)民給予直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼等補貼，并開始對主要糧食產(chǎn)品稻谷和小麥實行最低收購價政策。
2008年以來，中國又開始對主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽實行臨時收儲措施。以此為標(biāo)志，中國以補貼和價格支持為基礎(chǔ)的糧食調(diào)控制度得以基本建立。
財政部財科所一份報告指出，中國糧食調(diào)控制度有幾個特點：一是價格支持政策成為補貼支持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性措施；二是政策性補貼由流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對農(nóng)民直接補貼逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式；三是農(nóng)業(yè)補貼總額和支持水平大幅度提高；四是農(nóng)民負擔(dān)大幅度減輕。
但結(jié)合實踐經(jīng)驗來看，這套體系仍存在一系列亟須調(diào)整的地方。
首先，中國的農(nóng)業(yè)補貼分散到每個農(nóng)民身上的數(shù)量有限，已出現(xiàn)“中央當(dāng)投入、農(nóng)民當(dāng)收入、地方當(dāng)負擔(dān)”現(xiàn)象。
以2011年三項糧食直補為例，其總額已占到了每畝耕地凈利潤的30％，在農(nóng)民收入中，補貼收入已占到了總收入的8％。
矛盾在于：中央對農(nóng)業(yè)的補貼本意是希望農(nóng)民將其投入生產(chǎn)，改進生產(chǎn)設(shè)施，但后者則將錢徹底當(dāng)作其收入來源，他們依然沿用過去的生產(chǎn)方式，糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本因此并未得到降低。
因為補貼在全國范圍內(nèi)進行平均，糧食主產(chǎn)區(qū)并未因多產(chǎn)糧食而獲得更多的額外補貼，故其積極性受到了相當(dāng)大程度的影響。“我希望種糧食能夠有尊嚴，但現(xiàn)在往往因為不出政績，讓人感覺不到這種尊嚴。”在一次農(nóng)業(yè)會議上，東北一位主管糧食生產(chǎn)的副省長表示。
近兩三年來，伴隨著糧食宏觀調(diào)控機制的不斷強化，糧食市場政策化還出現(xiàn)了明顯的負面溢出效應(yīng)。
所謂糧食市場政策化，是指2004年糧食流通體制市場化改革以來，政府通過實施最低收購價、臨時收儲、政策性收儲糧食拍賣等市場干預(yù)政策，掌握了市場上的大部分糧源，糧食市場供應(yīng)主要依賴政府拍賣政策性糧食庫存，形成了政府調(diào)控政策主導(dǎo)糧食市場基本走向的格局。
自2008年起，政府連續(xù)多年提高小麥和稻谷的最低收購價格，如此則向市場發(fā)出了強烈的托底信號，市場亦因此逐步形成了糧價只漲不跌的預(yù)期。產(chǎn)區(qū)農(nóng)民惜售心理也因此日益增強，售糧節(jié)奏出現(xiàn)明顯變化。
一般而言，進入1月后，本應(yīng)是農(nóng)民集中售糧高峰期，由于有臨時收儲和補貼收購等托市政策托底，農(nóng)民預(yù)期玉米價格有上漲空間，因此持糧待漲、擇機而售，售糧進展緩慢，導(dǎo)致市場供應(yīng)不足，而加工企業(yè)抬價收購，又助長了農(nóng)民惜售心理，因此形成了惡性循環(huán)。
此舉“不僅不利于推進糧食市場化改革，而且對糧食行業(yè)發(fā)展和競爭力提升形成嚴峻挑戰(zhàn)”。程國強稱。
政策調(diào)整“在路上”
諸種因素倒逼之下，糧食調(diào)控政策調(diào)整已經(jīng)到了關(guān)鍵期，改革可能加速。
目前得到普遍認同的基本政策調(diào)整框架為：穩(wěn)步增加總量，確保每年補貼增幅不低于財政收入增幅，農(nóng)業(yè)補貼占農(nóng)業(yè)增加值的比重應(yīng)從目前的5％逐步提高到8％，將補貼空間用到最足；優(yōu)化補貼結(jié)構(gòu)，補貼品種、環(huán)節(jié)、生產(chǎn)對象；農(nóng)業(yè)污染問題日益嚴峻，應(yīng)考慮將治理污染納入農(nóng)業(yè)補貼的政策體系當(dāng)中。
也有學(xué)者指出：糧價調(diào)控的根本著眼點應(yīng)該是讓中國的糧食生產(chǎn)具備核心競爭力。目前一系列調(diào)控政策大多僅有臨時性效果，缺乏明確的核心政策導(dǎo)向。
有發(fā)改委相關(guān)官員向《財經(jīng)》記者透露，為了緩解上述糧價調(diào)控中的難題，目前正在研究通過兩項較有“突破性”進展的調(diào)控政策。
其一，為了鼓勵主產(chǎn)區(qū)多生產(chǎn)糧食，多向外地調(diào)糧，主產(chǎn)區(qū)利益補償機制正在研究制定之中。目前的政策框架設(shè)定為：既根據(jù)調(diào)出數(shù)量對調(diào)出地區(qū)進行補貼，也由銷區(qū)對產(chǎn)區(qū)進行補償。“非議不少，但為了保證糧食安全，調(diào)整是一定要進行的。”上述官員稱。
除此之外，另外一個有望盡快提上議事日程的，是進行糧食價格形成體制的調(diào)整?？赡艿姆桨钢?，是建立目標(biāo)價格制度，實施差價補貼，以此完善糧食等農(nóng)產(chǎn)品的價格形成機制，保障農(nóng)民的合理收益，提高其種糧積極性。
所謂目標(biāo)價格制度，指的是國家或某一地區(qū)綜合一定時期內(nèi)種植成本的實際增長和農(nóng)民的合理收益等因素，制定一種政策性參考價格。以農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心提出的大豆目標(biāo)價格補貼制度為例：如果市場價格低于目標(biāo)價格，按兩者的價差核定補貼額，由政府直接補貼給農(nóng)民；如市場價格高于目標(biāo)價格，則不啟動。
這種補貼制度，是在糧食購銷放開、價格由市場形成前提下制定和展開的，不同于托市、臨儲等對市場進行直接價格干預(yù)的政府定價形式。其好處為，目標(biāo)價格通過直接補貼給農(nóng)民，間接作用于市場，是對市場價格的間接調(diào)控，有利于避免市場價格信號的扭曲和失真。
但這項改革的難度并不小。“對目標(biāo)價格進行補貼，涉及到一系列體制性變革。”相關(guān)研究人士指出。最困難的地方之一，在于目標(biāo)價格如何確立。其次則是如何測算農(nóng)民接受補貼的范圍和強度，是按照面積、產(chǎn)量還是商品糧數(shù)量進行補貼，現(xiàn)在尚無定論。
不管以何種標(biāo)準(zhǔn)進行補貼，目前都存在著一定的技術(shù)難度。因為農(nóng)民到底種植了多少耕地，產(chǎn)量到底是多少，均是一筆糊涂賬?？赡艿姆桨钢?，是通過衛(wèi)星遙感技術(shù)進行測算，然后根據(jù)種植面積和產(chǎn)量，將補貼包干到省，由其來發(fā)放補貼。
今年8月，一份由國家發(fā)改委上報的重點針對糧食托市收儲改革的方案未能獲得國務(wù)院最終審核，其被否的原因之一，正是上述難題。
知悉情況的人士向《財經(jīng)》記者表示：因補貼政策具有剛性特征，往往只能加不能減，路徑依賴比較嚴重。所以相關(guān)決策部門在進行改革時往往比較慎重，因此，對于任何相關(guān)政策的進展速度，都不應(yīng)過分樂觀。
報告五
作為典型的資本密集型行業(yè)，海外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要在土地開發(fā)、水利建設(shè)、品種繁育、機械購置、道路修建、加工和儲運等諸多方面進行多重巨額投入。而在幾乎所有方面，中國暫時都還沒做好準(zhǔn)備
海外農(nóng)業(yè)之難
1985年3月，中國一支遠洋船隊起航開赴西非海岸，是為中國以企業(yè)為主的農(nóng)業(yè)走出去的第一次。在此之前，中國農(nóng)業(yè)走出去大多數(shù)是承擔(dān)國家的對外援助項目。走出去回眸
而在經(jīng)歷了2004年國內(nèi)大豆企業(yè)與國際供貨商之間的價格風(fēng)波之后，一些企業(yè)開始自發(fā)在巴西、阿根廷等國種植大豆以確保國內(nèi)供應(yīng)。但因為缺乏根基，這些零星的嘗試，大多未成氣候。
2006年時，隨著國內(nèi)糧食安全緊張狀況加劇，中央政府開始出臺支持農(nóng)業(yè)走出去的政策。商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快實施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的若干意見》，農(nóng)業(yè)部還專門制定了《農(nóng)業(yè)“走出去”發(fā)展規(guī)劃》。同年，商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部和財政部牽頭成立了由十個部門組成的農(nóng)業(yè)“走出去”工作部際工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。
2008年舉行的中央十七屆三中全會指出：擴大農(nóng)業(yè)對外開放要堅持“引進來”“走出去”相結(jié)合，提高統(tǒng)籌利用兩個市場和資源的能力。同年，商務(wù)部和農(nóng)業(yè)部牽頭成立了由14個部門組成的境外農(nóng)業(yè)資源開發(fā)部際工作機制。
雖然在2010年時，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦就表示，中國實施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的時機和條件已經(jīng)成熟，但不管是上述協(xié)調(diào)小組還是部際工作機制，在此期間，均未做實，仍是相對務(wù)虛的體系。而此時中國的海外農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略意圖到底為何，實際也處于模糊的狀態(tài)之中。
進口的趨勢正是在這種模糊性之下日益做大：中國的糧食進口主要集中于美國、巴西、阿根廷等國家，集中度甚至超過石油主產(chǎn)地。以美國為例，2012年時，中國從美國進口大豆占當(dāng)年中國大豆進口總量的44.5％（2597萬噸）；從美國進口玉米占玉米進口總量的98.1％（511萬噸）。從2001年到2012年，中美農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差為214.9億美元，占中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差的43.7％。
為了對這種情況進行扭轉(zhuǎn)，2012年2月，陳錫文在國新辦新聞發(fā)布會上的態(tài)度，被認為是代表了官方最新的態(tài)度。他強調(diào)，在中國農(nóng)業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略實施過程中，重要的是爭取雙贏和多贏的格局?？梢缘揭恍┘Z油的出口國家去設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品的初級加工廠，幫助當(dāng)?shù)財U大就業(yè)，也把一部分企業(yè)的利潤和稅收留在當(dāng)?shù)亍＿€可以采取技術(shù)和經(jīng)濟的援助措施，加大對非洲地區(qū)的援助。
他還提出了另外一個重要觀點：中國在海外投資農(nóng)業(yè)，產(chǎn)品并不一定要運回中國。“我們堅信一條，只要有糧食增產(chǎn)潛力的地方，能把這些潛力發(fā)揮出來，全球的糧食供給能力增加，對中國的糧食安全就是一個非常大的支持。”
多方推動之下，國家發(fā)改委于今年開始起草“農(nóng)業(yè)‘走出去’戰(zhàn)略規(guī)劃”。其中，未來國內(nèi)企業(yè)到境外投資“農(nóng)、林、漁（業(yè)）”，都將獲得包括財政、金融、稅收和保險在內(nèi)的一系列政策支持。
中國海外農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略草圖
按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)走出去研究》課題組的相關(guān)研究報告，中國農(nóng)業(yè)走出去的主要戰(zhàn)略目標(biāo)，共分為四個：一、充分利用國外資源，保障中國農(nóng)產(chǎn)品有效供應(yīng)；二、充分利用國外市場，消化國內(nèi)部分優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品剩余；三、充分利用國外先進技術(shù)，全面提升中國農(nóng)業(yè)國際競爭力；四、增加國家、企業(yè)、農(nóng)民收入的目標(biāo)。
為了實現(xiàn)這些目標(biāo)，具體的規(guī)劃是：
首先，農(nóng)業(yè)對外直接投資方式。應(yīng)盡量減少購買資源（如土地）的形式，以直接投資和訂單農(nóng)業(yè)形式參與農(nóng)業(yè)投資，可實現(xiàn)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和技能的轉(zhuǎn)讓，以更好地獲得信貸和市場。目前，發(fā)達國家的跨國公司在全球范圍內(nèi)開展訂單農(nóng)業(yè)遍及110多個國家和地區(qū)。生產(chǎn)范圍涵蓋多重，占農(nóng)產(chǎn)品的總量份額很大。
其次，農(nóng)業(yè)對外直接投資領(lǐng)域。目前農(nóng)業(yè)對外直接投資主要集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，應(yīng)該不斷擴展，還應(yīng)向流通、加工等環(huán)節(jié)延伸。應(yīng)重視在國外直接建設(shè)倉儲、碼頭、加工等物流設(shè)施。根據(jù)目前中國農(nóng)業(yè)對外直接投資的分布特點，急需在以下幾個國家和地區(qū)建立倉儲、碼頭等物流設(shè)施：在巴西、俄羅斯建立大豆收儲體系、倉儲物流體系；在東南亞興建鮮活農(nóng)產(chǎn)品物流設(shè)施等；在智利、秘魯?shù)葷O場建立港口、儲運、加工物流體系。
第三，農(nóng)業(yè)對外直接投資區(qū)域。應(yīng)選擇“周邊、非洲、拉美、西方”四大地域作為農(nóng)業(yè)對外直接投資戰(zhàn)略區(qū)域。
而在具體的實踐當(dāng)中，則應(yīng)“以民間投資為主，政府援助為輔；重視長遠經(jīng)濟利益，兼顧政治利益和短期商業(yè)利益；以擴大當(dāng)?shù)毓┙o為主，兼顧向本國市場輸出；遵守投資地的法規(guī)，認真履行投資者的社會責(zé)任，發(fā)展與投資地農(nóng)民、企業(yè)和國家的合作共贏關(guān)系”。這份報告指出。
就目前實踐來看，目前的中國海外農(nóng)業(yè)投資，仍然以建立海外油料基地，增加外部油料供給為主線。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員廖永松則就此分析指出：在大宗農(nóng)產(chǎn)品的全球布局上，中國“走出去”的思路是很清晰的。
“中國與國際上其他國家簽署協(xié)議，中亞主要是為了進口小麥，南亞、東南亞是為了水稻，美洲是為了大豆、玉米，非洲的援助性質(zhì)較為明顯。”廖永松說，“在中亞、非洲、俄羅斯遠東等海外地區(qū)進行大宗農(nóng)產(chǎn)品布局的潛力很大。不過對于中國政府來說，這其中有多方面的考慮：一是地緣政治，二是糧食安全，三是戰(zhàn)略性考慮。”
目前概況
從總量上來看：2004年－2010年，中國農(nóng)林牧漁對外直接投資的存量從8.34億美元增長到26.12億美元，增長2.1倍，年均增長21.0％；2003年－2010年，中國農(nóng)林牧漁對外直接投資的流量從0.83億美元增長到5.34億美元，增長5.6倍，年均增長30.8％。
從區(qū)域分布上來看：中國農(nóng)業(yè)走出去已遍及全球五大洲。據(jù)《財經(jīng)》記者不完全統(tǒng)計顯示：目前全國有300多家企業(yè)在全球46個國家或地區(qū)開展農(nóng)業(yè)資源合作開發(fā)，從業(yè)人員6萬余人，開發(fā)土地30余萬公頃?？偟膩砜矗容^集中分布在東南亞、俄羅斯、南美洲及非洲。
從行業(yè)分布來看：總的來說，發(fā)展規(guī)模較大、速度較快的產(chǎn)品和行業(yè)主要集中在中國國內(nèi)需求旺盛而自我生產(chǎn)比較優(yōu)勢不強的產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)，主要包括大豆、玉米、水稻、天然橡膠、棕櫚油、木薯的種植、加工、相關(guān)倉儲物流設(shè)施的建設(shè)以及遠洋漁業(yè)等。
從經(jīng)營方式看：企業(yè)最初大多以獨資形式進行境外開發(fā)，目前企業(yè)大多以合資形式進行開發(fā)。從發(fā)展模式上來看，有“公司+農(nóng)戶”模式，有直接新建、收購或租用生產(chǎn)基地或加工廠的，還有直接利用當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)服務(wù)體系的，等等。
三種模式
一、“國家隊”模式
1.重慶糧食集團（下稱“重糧集團”）。重糧集團是由市政府出資、將原重慶糧油集團以及全市300多家國有糧食企業(yè)通過資產(chǎn)重組整合而成，2008年2月26日正式掛牌成立。2011年4月，該集團正式公布投資25.03億元在巴西建設(shè)大豆基地。這是目前為止中國糧油業(yè)海外最大規(guī)模的一筆投資。2011年底，該集團已將40萬噸在巴西生產(chǎn)的大豆分批運抵回國。
根據(jù)重慶市政府方面的說法，重糧集團未來幾年運回國內(nèi)的大豆將可達1000萬噸。除此之外，“十二五”期間，它還將在巴西、阿根廷、加拿大等地建成五個境外大豆、油菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地。
2.中糧集團。作為中國最大的糧油食品貿(mào)易及糧油食品加工企業(yè)，中糧集團曾經(jīng)兩次出擊收購澳大利亞糖業(yè)巨頭。2011年7月19日，中糧集團在兩大跨國糧商邦吉、路易達孚的夾擊中脫穎而出，成功并購澳大利亞塔利（Tully）糖業(yè)公司接近99％的股份，但隨后中糧在并購另一家澳大利亞糖業(yè)巨頭公司時，敗給了新加坡豐益國際。
目前，中糧正繼續(xù)尋找可行的海外投資機會和目標(biāo)，通過并購等方式積極“走出去”。未來幾年在境外發(fā)展的主要目標(biāo)是擴大大豆、木薯、酒及糖等業(yè)務(wù)。
3.黑龍江農(nóng)墾總局。計劃到2015年，在俄羅斯、巴西、菲律賓等國家和地區(qū)建設(shè)糧食種植、畜牧養(yǎng)殖、木材采伐等類“域外墾區(qū)”超過4000萬畝。
4.國家開發(fā)銀行。作為中非合作論壇峰會的成果，國家開發(fā)銀行2007年出資成立中非發(fā)展基金。2010年，中農(nóng)發(fā)和中非發(fā)展基金聯(lián)合成立中非農(nóng)業(yè)投資有限公司（中非農(nóng)投），并在收購一個農(nóng)場后改名為中非農(nóng)投坦桑尼亞公司。
5.中農(nóng)發(fā)集團。重點是在非洲、南美、澳洲、東南亞開發(fā)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等資源，未來三五年內(nèi)開發(fā)利用境外農(nóng)業(yè)土地的目標(biāo)是1000萬－3000萬畝。
二、中烏合作模式
2012年，中國進出口銀行與烏克蘭方面簽訂了“貸款換糧食作物”農(nóng)業(yè)貸款合同。烏克蘭向中國供應(yīng)玉米，以此換取中方提供的30億美元信貸額度。這種模式在中國歷史上還是第一次。
此外，兩國還在烏克蘭共同設(shè)立了一個聯(lián)合建設(shè)項目基金，2013年可望獲得6億美元出資。
三、 民營企業(yè)自發(fā)“走出去”模式
2004年經(jīng)歷大豆價格風(fēng)波后，一些中國農(nóng)企開始在巴西、阿根廷和俄羅斯等國種植大豆以確保國內(nèi)供應(yīng)。大多未成氣候，成功的有浙江福地農(nóng)業(yè)公司。2007年，它在巴西的托坎廷斯州和南里奧格蘭德州購買了1.6萬公頃和1000公頃土地。2008年4月，福地農(nóng)業(yè)正式宣布到巴西開墾荒地，試種大豆。
而從上世紀90年代初期以來，黑龍江也在發(fā)揮毗鄰俄羅斯地緣優(yōu)勢積極向外投資。經(jīng)過近20年發(fā)展，黑龍江對俄農(nóng)業(yè)開發(fā)合作主要有政府間合作開發(fā)、企業(yè)開發(fā)、農(nóng)戶聯(lián)合開發(fā)和農(nóng)村種養(yǎng)大戶開發(fā)等四種合作模式。其中企業(yè)開發(fā)模式占50％左右，全省對俄農(nóng)業(yè)開發(fā)合作企業(yè)達到110家，其中股份合作企業(yè)58家，民營企業(yè)40家，國有企業(yè)12家。
劣勢重重
目前來看，不管上述何種模式，在進入到海外的環(huán)境當(dāng)中時，均會遇到各種難題。而2004年開始實施的中國重慶（老撾）農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)項目，因經(jīng)歷了體制和政策扶持的雙重困境，一直被當(dāng)做海外種地模式的一個典型案例在業(yè)內(nèi)進行研究。
這一項目于2004年開始實施，是當(dāng)年中老兩國簽署的11個合作項目之一。按照規(guī)劃，園區(qū)面積5000公頃，可有效解決三峽庫區(qū)移民剩余勞動力問題。
但該項目的結(jié)果是：2004年試種成功后，項目一直停滯。一直到2008年，項目用地仍然是試種的43公頃。到目前，前去投資的企業(yè)基本已經(jīng)全部退出。
結(jié)合這一案例，綜合目前各方的意見來看，中國企業(yè)目前走出去所遇到的主要困難有：
一、國家層面總體規(guī)劃的缺失。目前大多是自發(fā)行為，沒有總體規(guī)劃做指導(dǎo)。因此企業(yè)在直接投資時往往一哄而上，有時進行惡性競爭。
二、投資國制度和市場環(huán)境變化的不確定性。目前表現(xiàn)為四個方面：（一）投資貿(mào)易保護導(dǎo)致壁壘限制；（二）制度環(huán)境差異引發(fā)糾紛；（三）輿論壓力干擾政府決策；（四）政局不穩(wěn)影響項目合作。
三、對外投資農(nóng)業(yè)的跨國企業(yè)實力和競爭力不強。（一）企業(yè)規(guī)模小、投資能力弱。農(nóng)業(yè)投資平均只有幾十萬美元左右；（二）缺少技術(shù)創(chuàng)新體系支撐；（三）復(fù)合型人才匱乏；（四）行業(yè)自律性差。
四、政府支持農(nóng)業(yè)對外投資的政策和服務(wù)水平有待提高。（一）財政政策。目前只有財政部和商務(wù)部出臺的直接補助費用，用于補助企業(yè)在海外的前期開發(fā)、資源回運、境外突發(fā)事件處理費用等，這些政策不僅支持比例小、范圍窄，而且要求非常嚴格，很多中小型企業(yè)很難申請到；（二）金融政策。當(dāng)前中國對走出去企業(yè)僅有貸款貼息政策，缺乏專門的融資支持政策；（三）保險政策。險種少、范圍窄；（四）稅收政策。當(dāng)前還與相當(dāng)一部分國家沒有簽訂避免雙重征稅協(xié)定，操作中存在雙重征稅。而具體到單個的企業(yè)層面，目前的主要問題，就是融資難。境外農(nóng)業(yè)投資絕大部分是企業(yè)投資。有時候單筆投資可以獲得政策的支持，但要申請、協(xié)調(diào)、說服銀行貸款，實力薄弱的農(nóng)企基本無法搞定。這種情況下，能在國外獲得成績的企業(yè)，大都有政府背景。
以重糧集團為例，為籌集到25.03億元的投資，可謂頗費周折。2010年8月，重糧集團在巴西購買大豆生產(chǎn)基地的項目，先后獲得國家發(fā)改委核準(zhǔn)和商務(wù)部境外投資批復(fù)。幾經(jīng)協(xié)商之后，國家開發(fā)銀行貸款評審承諾給予支持2.34億美元。究其原因，一是因為重糧集團的國企背景；二是2010年下半年國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格大幅度上升。
為了解決這一問題，2011年4月時，財政部、商務(wù)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好對外經(jīng)濟技術(shù)合作專項資金申報工作的通知》，明確國家鼓勵企業(yè)到境外投資，“走出去”企業(yè)可通過直接補貼和貸款貼息的方式獲得最高3000萬元的財政專項資金支持。其中，在“境外農(nóng)、林、漁和礦業(yè)的合作”將受到重點支持。
但目前的問題在于，企業(yè)獲得補貼之后，如何協(xié)調(diào)自身與國家利益之間的關(guān)系。“國家派你拿著資金去的，應(yīng)該便宜一點賣吧，但問題是企業(yè)不會這么算賬，它們肯定是哪兒收得價格高賣給誰，不然就去期貨市場出售。”陳錫文指出。
“事情還不止如此，企業(yè)的算盤是，自己搞海外種植，成本不一定比四大糧商低，最后也不一定能夠跟它們抗衡，而且見效緩慢，不如直接去找現(xiàn)有的渠道了，它們很難談得到國家戰(zhàn)略一說，因此在走出去的時候顯得非常不積極。”一位大豆業(yè)內(nèi)人士告訴《財經(jīng)》記者。
亟須全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略
由于上述重重弊病，中國的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易格局令人擔(dān)憂。一方面，雖然進口規(guī)模逐年擴大，但仍然沒有建立有效利用國際農(nóng)業(yè)資源和市場的戰(zhàn)略機制，大宗資源性農(nóng)產(chǎn)品進口既沒有穩(wěn)定的渠道，也沒有形成全球供應(yīng)鏈；另一方面，中國已經(jīng)是世界上最重要的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易大國，但仍然沒有話語權(quán)。
程國強因此建議，應(yīng)根據(jù)中國農(nóng)業(yè)資源稟賦特征和經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征，全面研究評估主要農(nóng)產(chǎn)品供需的中長期趨勢、加工產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化規(guī)律，建立基于全球視野的國家糧食安全保障機制，提出新形勢下重要農(nóng)產(chǎn)品及其加工產(chǎn)業(yè)國際貿(mào)易的國家戰(zhàn)略。構(gòu)建統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源的農(nóng)業(yè)國際化戰(zhàn)略框架。
所謂全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，指以建立基于全球視野的國家糧食安全戰(zhàn)略保障機制為基本目標(biāo)，以提高統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源能力為關(guān)鍵任務(wù)，綜合實施直接貿(mào)易、多元化進口、境外農(nóng)業(yè)投資與新型農(nóng)業(yè)國際合作等戰(zhàn)略措施，積極開發(fā)全球農(nóng)業(yè)資源、有效利用國際農(nóng)業(yè)市場，深度融合全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、物流、營銷及貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建符合國家糧食安全戰(zhàn)略需要的，持續(xù)、穩(wěn)定、安全的全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。
在其所著的《全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略》一書中，程國強提出了構(gòu)建實施全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略的支持政策和保障體系的具體建議：
一、建立市場導(dǎo)向、企業(yè)主導(dǎo)、政府支持的境外農(nóng)業(yè)投資與合作機制。加強和完善政策支持體系。采取財政、稅收、金融等支持措施，鼓勵國內(nèi)各類有條件的企業(yè)參與境外農(nóng)業(yè)投資與合作；
二、加強金融支持。對境外農(nóng)業(yè)投資建設(shè)，特別是企業(yè)自建或并購碼頭、倉儲、加工等物流設(shè)施，在貸款利率、期限、額度上給予重點傾斜；提高境外農(nóng)業(yè)投資建設(shè)貸款貼息率，延長貼息年限，鼓勵和支持商業(yè)投資公司對境外農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)企業(yè)提供擔(dān)保，幫助涉外農(nóng)業(yè)企業(yè)解決融資困難；
三、建立保險體系。充分發(fā)揮政策性保險的主導(dǎo)作用，有效調(diào)動商業(yè)保險的積極性，研究建立符合中國國情的境外農(nóng)業(yè)投資合作保險制度；
四、完善稅收優(yōu)惠政策。避免雙重征稅，境外農(nóng)業(yè)投資企業(yè)在還沒有簽訂避免雙重征稅協(xié)定的國家和地區(qū)已繳納所得稅的，在國內(nèi)應(yīng)對其已繳納稅額予以扣除。要積極探索和研究符合WTO規(guī)則的其他稅收優(yōu)惠政策；
五、培育境外農(nóng)業(yè)投資主體。一方面支持企業(yè)做大做強，特別要支持其健全完善全球糧油生產(chǎn)、購銷、物流、加工全產(chǎn)業(yè)鏈；另一方面，積極組建境外農(nóng)業(yè)投資行業(yè)協(xié)會和海外農(nóng)業(yè)企業(yè)協(xié)會，加強行業(yè)協(xié)會在行業(yè)自律、價格協(xié)調(diào)、應(yīng)對貿(mào)易糾紛等方面的作用，為企業(yè)實施境外農(nóng)業(yè)投資保駕護航；
六、制定促進境外農(nóng)業(yè)投資與合作的配套政策措施。制定國際農(nóng)業(yè)合作支持政策目錄，對參與農(nóng)業(yè)合作開發(fā)投資的企業(yè)，在糧食進口配額、進口經(jīng)營權(quán)、金融服務(wù)等方面，優(yōu)先給予配套支持。對戰(zhàn)略性的、投資回收期較長的境外農(nóng)業(yè)投資項目，在國有企業(yè)考核政策上必須給予區(qū)別對待。
