在距離聯(lián)合國千年發(fā)展目標最后期限只有700多天之際，作為目標八大領域之一的減少和消除貧困問題，成為國際社會關注的焦點。特別是國際金融危機發(fā)生后，全球減貧形勢更為嚴峻。

提起貧困問題，人們就會想起非洲戰(zhàn)亂和南美的貧民窟，尤其是巴西里約熱內盧貧民窟最為典型，以至于好萊塢的一些電影都紛紛將此作為背景。受電影傳播的影響，世人也都將巴西的貧民窟作為城市化過程當中反面典型。當年巴西由于過快的城市化，導致大量農民居民涌入到城里去，而城市又沒有準備好房子供新移民們居住，結果這些新移民只能因陋就簡聚居于城市的一些邊緣地帶和山區(qū)，形成“法維拉”（FAVELA），即貧民窟。而貧民窟在人們眼中基本上是吸毒、賣淫和犯罪的代名詞。

貧民窟是巴西城市化進程的產(chǎn)物。半個世紀前，巴西城市工業(yè)的發(fā)展吸引了大量農村人來城市謀生。因為城市空間有限，外來務工人員被迫居住在城市邊緣的山坡上，而城市發(fā)展過程中的動遷征地也將大量低收入家庭安置到郊外荒野的臨時居住地。很快，這些臨時安置地變成了城市貧民的聚居區(qū)，成為巴西貧困現(xiàn)象的一個縮影。巴西的城市化進程呈現(xiàn)以下特點。

首先，城市過度化。城市過度化是指城市人口超過經(jīng)濟發(fā)展的要求，而經(jīng)濟發(fā)展也不足以支持龐大的城市人口的現(xiàn)象。巴西城市人口的增長速度大大超過工業(yè)化的發(fā)展速度。1970年代中期，巴西制造業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的20%，而城市人口卻已占總人口的61%。美國曾用近100年的時間使城市人口的比重從30%提高到70%，而巴西達到同等程度僅用了40年。另外，在實現(xiàn)同等城市化率增幅的同時，發(fā)達國家的人均GDP增加了2.5倍，而巴西只增加了60%。這說明，巴西的城市化進程與經(jīng)濟發(fā)展水平之間存在脫節(jié)現(xiàn)象。這種超前過速的發(fā)展勢必造成城市化進程中的虛假繁榮，從而導致巴西城市在社會、經(jīng)濟等各領域的不協(xié)調發(fā)展，并產(chǎn)生諸多問題。

其次，城市化地域差別明顯，造成高失業(yè)率。巴西城市化水平最高的是東南部地區(qū)（89.3%），其后依次為中西部地區(qū)（84.4%）、南部地區(qū)（77.2%）、東北部地區(qū)（65.2%）、北部地區(qū)（62.4%）。其中除南部地區(qū)和中西部地區(qū)的城市化率與經(jīng)濟發(fā)展程度成反比外，其他地區(qū)這兩者基本上都是成正比的。另外，巴西主要城市的地理分布不均衡也造成了高失業(yè)和貧困成為相伴生的難題。在城市化初期，城市對農民的吸引力主要體現(xiàn)在就業(yè)機會的增多。但自“經(jīng)濟奇跡”以后，巴西便步入長達10年的債務危機，20世紀90年代上半期遭遇了高通貨膨脹以及隨后的低速增長周期。經(jīng)濟活力的下降使得城市就業(yè)者與就業(yè)崗位之間存在巨大的剪刀差，進而使得城市失業(yè)率一直居高不下。遷入城市的農民大多缺乏專業(yè)技術知識，因此無法滿足現(xiàn)代工業(yè)部門的技術要求。另外，農民工因為家境貧困，不僅不能參加正常的技術培訓，也無法供養(yǎng)自己的子女接受良好的教育，這在城市中形成了一個永久失業(yè)的群體，進而被淪為城市貧民階層。

最后，出現(xiàn)大都市化現(xiàn)象。大都市化基本是指一個城市與其郊區(qū)連為一體。在巴西，這一現(xiàn)象是城市長期發(fā)展的結果。圣保羅城是巴西城市大都市化的一個典型，由圣保羅城至里約熱內盧城的東南沿海一帶已構成集合城市。集合城市被認為是現(xiàn)代城市的最高形式。圣保羅市市長曾指出，“一方面大都市化集中了拉美國家的許多問題和矛盾，但另一方面也聚集了變革的巨大力量。它既是依附、不發(fā)達、極權主義和紊亂的代名詞，也成為國家財富的主要源泉和民族精華的要地”。由此可見，大都市化是把雙刃劍，它在潛藏著危機的同時也為擺脫危機、創(chuàng)造經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的新方式提供了條件。

最近8年，尤其是在盧拉和羅塞夫兩任總統(tǒng)的治理下，巴西的貧富差距大大縮小，貧困人口從8年前的5000萬已減少了一半多。目前巴西1.86億人中只有不到3000萬人口沒有進入中產(chǎn)階級，只占人口比重15%以下。巴西在城市化治理方面取得成績背后的經(jīng)驗可概括為以下幾點。

一是推動農村土地改革。巴西歷史上沒有經(jīng)歷過徹底的土地改革，高度集中的大土地所有制使得大部分良田掌握在大莊園主手里，其規(guī)模最大的可以達到幾萬、十幾萬公頃，而大量農民處于缺地少地的狀態(tài)。農業(yè)機械化生產(chǎn)使得農村土地進一步集中，基本生產(chǎn)資料的缺少也成為推動農民大舉遷往城市的重要原因。為從土地這個源頭延緩過速發(fā)展的城市化，巴西政府曾頒布《土地法》，該法規(guī)定“政府有權依照法律條款通過公正賠償征收農村地產(chǎn)”，對荒蕪土地進行征收，并將征收的土地有償分配給無地和少地的農民。1999年，巴西政府增設了土地發(fā)展部，2003年，貧民出身的盧拉上臺后啟動了“全國土地改革計劃”。這些政策促進了農村大片土地連塊，可以進行規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)生規(guī)模報酬遞增效應。巴西農業(yè)也屢創(chuàng)佳績，短期內成為世界上最重要的農業(yè)出口大國，在不到30年的時間內，巴西從一個糧食進口國轉變?yōu)槭澜绱蠹Z倉之一，巴西目前已變成過去全球主要糧食出口五大地區(qū)的強大競爭對手（美國、加拿大、澳大利亞、阿根廷與歐盟過去是世界五大糧食出口國），2012年巴西農產(chǎn)品出口再次創(chuàng)下歷史最好紀錄，全年農產(chǎn)品出口額達到958億美元，比2011年增長1%。進口農產(chǎn)品164億美元，同比下降6.2%。農產(chǎn)品對外貿易順差794億美元。

二是實施旨在減貧的系列社會政策。城市高貧困率是巴西貧困問題的重要特點。這兩屆巴西政府為實現(xiàn)減貧目標采取了一系列社會政策，盧拉政府提出了“零饑餓計劃”，該計劃由食品保障、加強家庭農業(yè)、改善收入、社會動員等四個主要部分組成，包括30多項政策和行動方案，具體實施則由內閣的12個部門協(xié)調進行。在這些政策中，“家庭救助金計劃”最受矚目。政府根據(jù)家庭人均月收入、家庭未成年人數(shù)確定給予貧困家庭的救助金額度，領取救助金的家庭必須遵守以下前提條件：確保學齡兒童和青少年的入學權力，確保0～6歲的兒童接種疫苗，確保婦女產(chǎn)前與產(chǎn)后的護理。“家庭救助金計劃”在改善收入分配不公方面發(fā)揮了重要作用。

三是改善城市基礎設施。基礎設施不完善不僅是制約巴西經(jīng)濟增長的痼疾，也是造成城市貧民窟問題泛濫的重要原因。2007年，巴西啟動了旨在加強基礎設施建設的“加速增長計劃（PAC）”，其中改善巴西民眾生存條件是該計劃的目標之一，而增加貧民窟基礎設施建設成為PAC計劃的重要組成部分。巴西借舉辦世界杯和奧運會的契機，加強基礎設施建設。羅塞夫總統(tǒng)于2012年8月公布了一個吸引665億美元私人資本用于公路鐵路和其他交通設施的計劃。計劃規(guī)定，大部分投資將用于鐵路網(wǎng)的規(guī)劃與建設，小部分將用于新建公路，以及改造目前的干線國道和建設國道復線。這些鐵路和公路建設項目竣工后，將改善巴西當前十分緊張的交通狀況，顯著降低巴西產(chǎn)品的運輸成本，提高產(chǎn)品的國際競爭力。該計劃的另一個重要內容，就是允許私人部門參與交通基礎設施建設。計劃規(guī)定，政府將對新的鐵路和公路項目實施招標，允許私人企業(yè)參與項目的施工與經(jīng)營，并且可以從國家開發(fā)銀行獲得低息貸款。以前，巴西法律將基礎設施視為戰(zhàn)略領域，只允許國營企業(yè)負責施工與經(jīng)營，導致資金來源有限，基礎設施長期得不到改善。

四是推廣職業(yè)教育，促進貧困人口就業(yè)。為促進貧困人口就業(yè)，巴西從上個世紀90年代開始大力推廣旨在提高城市貧民就業(yè)水平的職業(yè)教育政策。盧拉政府延續(xù)了這一政策，并于2004年啟動了“全國高等教育評估體系”和“全民大學計劃”，2006年創(chuàng)立“基礎教育持續(xù)與發(fā)展、職業(yè)教育增值基金”和“聯(lián)邦技術教育網(wǎng)絡擴展計劃”。通過職業(yè)技術教育的推廣，巴西城市失業(yè)問題有所緩解。2008年，巴西推出了“幫助青年就業(yè)計劃”。該計劃主要由巴西政府向各個州市提供一定的財政援助，鼓勵他們?yōu)楫數(shù)?8~29歲低學歷、貧困青年提供職業(yè)培訓，以滿足用人單位的需要。同時，巴西政府規(guī)定，各個州、市至少應為30%接受此類培訓的青年解決就業(yè)問題。巴西各個州、市將根據(jù)勞動力市場不同領域的需要為這些青年人選擇合適的培訓課程，保證他們接受培訓后可以立即上崗。從2008年至今已有近45萬名青年人參加培訓，其中約24萬人最后完成了培訓，他們中的35%找到了正式工作。此外，各級政府勞動局均設有專門的公共就業(yè)協(xié)會，充分利用網(wǎng)絡、媒體等手段，建立人才庫，隨時跟蹤勞動力市場的供求情況，為供求雙方建立暢通的聯(lián)系渠道。

在這些政策的刺激下，巴西逐漸地減少了城市化造成的弊端，從2003年以來經(jīng)濟開始復蘇，其主要動能還是在于內需旺盛，巴西內需對GDP的貢獻率高達80%。一些經(jīng)濟分析認為，從中長期來看，巴西的內需仍將持續(xù)，經(jīng)濟增長不會熄火。理由主要有三：一是巴西在未來將迎來兩大賽事——奧運會和世界杯，這將會為巴西帶來巨大的基礎設施建設和消費動能；二是近年發(fā)現(xiàn)的巴西深海油田，在近幾年可能仍處在投資開發(fā)期，這也將為經(jīng)濟增長帶來助力；三是從巴西政策層面來看，巴西近年來內需強勁，與最近幾屆巴西政府有力改善社會基本面、縮小巴西窮富差距有關。