【核心提示】城市化不能僅僅理解為農(nóng)民進(jìn)城，應(yīng)該讓農(nóng)民與市民在生產(chǎn)、生活以及公共服務(wù)供給方式和水平上實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所研究員李琨等多位受訪學(xué)者表示，是進(jìn)城還是就地、就近城鎮(zhèn)化，應(yīng)該讓農(nóng)民自由選擇，由縣域和村域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來決定。

35年前，中國(guó)的改革從農(nóng)村破冰。35年后，隨著中國(guó)全面深化改革的穩(wěn)健步伐，農(nóng)村再次成為改革的熱土。

黨的十八屆三中全會(huì)以破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為著力點(diǎn)，將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村改革。有學(xué)者指出，通過全局統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)互動(dòng)來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，這符合我國(guó)實(shí)際情況和未來發(fā)展方向。

轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系

近年來，我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)取得巨大成就，但也伴生了一些問題。受訪學(xué)者表示，應(yīng)以問題為導(dǎo)向，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。“通過依靠農(nóng)業(yè)資本、農(nóng)村土地和農(nóng)村勞動(dòng)力的過度轉(zhuǎn)移來推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的方式早已不可為繼。”浙江師范大學(xué)農(nóng)村研究中心主任王景新提出，要改變工業(yè)化、城鎮(zhèn)化“穿新鞋、走老路”的狀況，有效化解堵、霾、澇等“城市病”以及城市管理中的矛盾，必須構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

“推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，核心是構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室副主任張軍說，過去的工業(yè)化、城市化是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過政府主導(dǎo)，以土地征收、土地整治、土地置換和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，靠工農(nóng)產(chǎn)品和城鄉(xiāng)土地的剪刀差來實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素之間的交換存在不平等、不合理的問題。因此，要在公平公正公開的法律框架和市場(chǎng)環(huán)境下，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素的平等交換。

全會(huì)指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。“未來的城鎮(zhèn)化會(huì)更加注重依靠市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)通過更好地保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、強(qiáng)化政府的公共管理職能，更加公平地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村政策研究室主任王小映表示。

城市化不能僅僅理解為農(nóng)民進(jìn)城，應(yīng)該讓農(nóng)民與市民在生產(chǎn)、生活以及公共服務(wù)供給方式和水平上實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所研究員李琨等多位受訪學(xué)者表示，是進(jìn)城還是就地、就近城鎮(zhèn)化，應(yīng)該讓農(nóng)民自由選擇，由縣域和村域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來決定。王小映認(rèn)為，就城鎮(zhèn)化的區(qū)域均衡發(fā)展而言，未來的城鎮(zhèn)化建設(shè)將更多地把重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村、中小城鎮(zhèn)。

賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利撬動(dòng)農(nóng)村內(nèi)需市場(chǎng)

“最應(yīng)賦予農(nóng)民的是集體土地的處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，以喚醒農(nóng)村處于沉睡的巨量資產(chǎn)。”中國(guó)人民大學(xué)教授鄭風(fēng)田表示，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，擴(kuò)大家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶、養(yǎng)殖大戶、專業(yè)合作社的規(guī)模經(jīng)營(yíng)都與土地轉(zhuǎn)讓權(quán)相關(guān)。

當(dāng)前，地方農(nóng)地直接入市試點(diǎn)存在不少問題，如隨意占用耕地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，低價(jià)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體建設(shè)用地，隨意改變建設(shè)用途，用地權(quán)屬不清等。鄭風(fēng)田表示，農(nóng)村集體建設(shè)土地入市是未來的必然趨勢(shì)，然而目前我國(guó)農(nóng)村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問題，應(yīng)該明確產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)益分配機(jī)制，建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，防止公權(quán)力侵占滋生腐敗。

“未來宅基地及地上房屋的管理可能會(huì)類似于經(jīng)濟(jì)適用房、房改房的管理，在政府交易許可管制下實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入管理。”王小映表示，從改革的最終目標(biāo)來看，將來應(yīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民不動(dòng)產(chǎn)使用管理制度的一體化，在住房保障體系上逐步接軌，在市場(chǎng)開放范圍、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、稅費(fèi)義務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管等方面逐步實(shí)現(xiàn)同等對(duì)待。

健全體制機(jī)制  共享現(xiàn)代化成果

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是目前制約我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。鄭風(fēng)田認(rèn)為，幾千年來我國(guó)城鄉(xiāng)差距一直不大，主要原因是城鄉(xiāng)雙重循環(huán)制度在起作用，人才物力得以在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)。當(dāng)前，應(yīng)不斷創(chuàng)新和健全體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)和城鄉(xiāng)雙重循環(huán)。近日，安徽試點(diǎn)探索宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，就是一個(gè)制度方面的創(chuàng)新。

城鄉(xiāng)土地制度一體化是城鄉(xiāng)一體化的難點(diǎn)所在。中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎表示，要改革土地管理制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，使農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利切實(shí)得到制度和法律的保護(hù)，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力。

“產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的核心，要讓農(nóng)民共享現(xiàn)代化的成果，首先必須明晰和界定財(cái)產(chǎn)權(quán)。”張軍認(rèn)為，在目前城鎮(zhèn)化的過程中，很多地方的農(nóng)民正是因?yàn)闆]有界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以導(dǎo)致用益物權(quán)得不到保障。土地確權(quán)是農(nóng)村改革的啟動(dòng)點(diǎn)，是形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提，只有解決這個(gè)問題才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。因此，健全產(chǎn)權(quán)制度，是全面深化改革需要解決的一個(gè)重大問題。

過去的農(nóng)村建設(shè)主要是通過政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行，全會(huì)提出，“鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)村建設(shè)”，是一個(gè)很大的突破。國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部副主任丁元竹以北京市順義區(qū)為例表示，該地區(qū)通過引入社會(huì)資本治理污水，既發(fā)揮了政府的宏觀調(diào)控作用，又發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)激活了投融資機(jī)制。

“目前，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，公共服務(wù)體制機(jī)制建設(shè)是滯后的。”張軍認(rèn)為，雖然一些地區(qū)實(shí)施了農(nóng)民“上樓”，但是依舊采取原來城鄉(xiāng)分割的公共服務(wù)體制，由此帶來了城鄉(xiāng)管理體制的分割。為實(shí)行與城鄉(xiāng)一體化相適應(yīng)的一元管理，需推進(jìn)行政管理體制改革。此外，由血緣、地緣來構(gòu)建村莊的傳統(tǒng)村莊管理模式，已經(jīng)不適合當(dāng)下開放型社區(qū)管理，應(yīng)建立適合新型城鎮(zhèn)化的有針對(duì)性的社會(huì)管理新體制機(jī)制。

農(nóng)村改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，需要戶籍制度、社會(huì) 保障制度、財(cái)政體制、行政管理體制、城市建設(shè)投資體制等相關(guān)體制機(jī)制配套改革相應(yīng)跟上，才能讓廣大農(nóng)民在更充分、更成熟、可操作的制度框架內(nèi)和市場(chǎng)環(huán)境下平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享現(xiàn)代化成果。