盡管有預(yù)期在先，但細(xì)讀《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）之后，還可為其中財(cái)稅體制改革的內(nèi)容格外擊節(jié)贊嘆。有關(guān)核心內(nèi)容顯示，30多年來以“財(cái)”為主的財(cái)稅改革，終于轉(zhuǎn)向“財(cái)”“政”并舉，全面深化改革由此而空間洞開。

《決定》關(guān)于財(cái)稅改革的相關(guān)內(nèi)容，集中于“深化財(cái)稅體制改革”專章，又散見其他六個(gè)主要章節(jié)。不過，其中心議題關(guān)聯(lián)穿插，內(nèi)外呼應(yīng)，凸顯出“現(xiàn)代財(cái)政制度”乃“國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱”之要義。在這里，最值得關(guān)注的中心議題之一，就是預(yù)算管理制度改革。

在文長(zhǎng)兩萬字的《決定》中，第五章財(cái)稅改革不足1000字，其中第一條（全文第17條）“改進(jìn)預(yù)算管理制度”不過300字，實(shí)施目標(biāo)為“建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，關(guān)鍵詞只有“全面規(guī)范、公開透明”八個(gè)字，卻是重中之重，結(jié)合《決定》的其他相關(guān)安排，可見“財(cái)”“政”并舉的改革大布局已經(jīng)從這里開始。

中國(guó)政府現(xiàn)在每年的收支規(guī)模已經(jīng)接近20萬億元，相當(dāng)于近四成GDP。不過，這些錢怎么花？過去是列入公共財(cái)政且納入財(cái)政預(yù)算的不到半數(shù)，其余的均分項(xiàng)多頭管理，按前財(cái)長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)半開玩笑的說法，中國(guó)至少有七個(gè)“財(cái)政部”。“全面規(guī)范”之主張，正是按建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本原則，將政府所有的收入和支出，納入統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算管理范圍；與此相銜接，通過“公開透明”的實(shí)質(zhì)性安排，使人大通過話事預(yù)決算進(jìn)行權(quán)力制衡。

“全面規(guī)范”是一整套專業(yè)性很強(qiáng)的制度措施。《決定》17條確定，“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”，建立“權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”和“政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，以及減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等，這些措施雖言簡(jiǎn)而意極深，每一句都意味著復(fù)雜的安排和浩大的行動(dòng)，其推行過程正是全面規(guī)范預(yù)算體制的實(shí)施過程。

而在本章19條談及中央地方關(guān)系時(shí)，《決定》表示，“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”，并提出中央事權(quán)、共同事權(quán)、地方事權(quán)三層內(nèi)容，構(gòu)成有機(jī)整體以相關(guān)照。

“公開透明”的關(guān)鍵，則是給人民代表大會(huì)裝上“牙齒”。面對(duì)政府每年20萬億元的收支規(guī)模，做實(shí)人大對(duì)預(yù)算的審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)已不能再拖?！稕Q定》在有關(guān)政改的第八章承諾，要“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能。落實(shí)稅收法定原則”。與此同時(shí)，預(yù)算管理制度改革也做出安排，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模”轉(zhuǎn)為“支出預(yù)算和政策拓展”，并建立跨年度平衡機(jī)制。

中國(guó)的人大常獲橡皮圖章之譏。在預(yù)算審核環(huán)節(jié)，過往代表們有權(quán)關(guān)心的只是年度總數(shù)，最多在年度赤字上表達(dá)一番意見。而審核重心一旦轉(zhuǎn)為“支出預(yù)算”，則意味著代表們可以深入整體預(yù)算，對(duì)錢花在哪里有了發(fā)言權(quán)；延至“政策拓展”，更意味著代表們可以對(duì)財(cái)政資金體現(xiàn)的政策導(dǎo)向表達(dá)意見，行使表決權(quán)。在預(yù)算管理體制改革中，跨年度平衡機(jī)制及配套的債務(wù)預(yù)警機(jī)制的建立，也使人民代表大會(huì)監(jiān)督財(cái)政大事上有了新的抓手。

當(dāng)然，預(yù)算體制“全面規(guī)范、公開透明”之后，更令人關(guān)心的是“錢花何處”。穩(wěn)定和增加民生支出、建立和提升公共服務(wù)水平，是政府的基本責(zé)任。這一需求在未來將不斷升高?！稕Q定》談城鄉(xiāng)發(fā)展的第六章，做出推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的系列部署，包括“城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，“把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系”，將“在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”，“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”。在談社會(huì)改革的第十二章，提出“健全社會(huì)保障財(cái)政投入制度”。這些大得人心的安排，更表明政府財(cái)政支出將大幅增加。

錢從哪來？傳統(tǒng)的辦法是增稅，但據(jù)財(cái)稅改革部分的《決定》，已經(jīng)有了重點(diǎn)支出與財(cái)政收支增長(zhǎng)和GDP“一般不采取掛鉤方式”等主張，明確了“穩(wěn)定稅負(fù)”的原則。這意味著，過去20年間財(cái)政收入高于GDP增長(zhǎng)的局面行將終結(jié)，二者將漸趨適應(yīng)。

此外，中國(guó)現(xiàn)行的18個(gè)稅種，有15個(gè)未經(jīng)全國(guó)人大立法。此次《決定》確定“落實(shí)稅收法定原則”。這表明未來要加快將現(xiàn)有稅收條例上升為法律的進(jìn)程，也表明按依法治稅原則，政府不再硬性確定稅收任務(wù)。《決定》18條提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，其實(shí)已經(jīng)發(fā)出未來必須恪守“稅收法定原則”的信號(hào)。

有了這些制約性條件，如仍打算在財(cái)政政策上遵循財(cái)力與支出責(zé)任相匹配原則，則直接用國(guó)有資本造福于民，成為必然選擇。《決定》開宗明義，在第二章談及基本經(jīng)濟(jì)制度時(shí)，即確定國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，包括“重點(diǎn)提供公共服務(wù)”；劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金；將國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。這不僅是理念兌現(xiàn)、制度改革，也是支持政府財(cái)政運(yùn)作的重大戰(zhàn)略安排。

在這里，前兩項(xiàng)措施顯然內(nèi)涵豐富，有極大拓展空間；最后一項(xiàng)則可以算一筆賬：中國(guó)國(guó)資收益上繳公共財(cái)政的比例，目前并無硬性規(guī)定，據(jù)2012年國(guó)資預(yù)算，國(guó)資收益上繳公共財(cái)政比重不足1%。倘能在七年內(nèi)提高至30%，即便按2012年國(guó)資收益1.1萬多億元計(jì)算，則年度上繳公共財(cái)政資金亦可達(dá)3300多億元，接近目前政府對(duì)八項(xiàng)社會(huì)保障金的補(bǔ)助總額（2012年3800億元），數(shù)量相當(dāng)可觀。

很顯然，“財(cái)”“政”改革的現(xiàn)實(shí)需求，使這一組體現(xiàn)國(guó)資收益全民共享的舉措增強(qiáng)了約束力。而改革本身，則不僅有利于多層面推進(jìn)國(guó)企改革，也從財(cái)政管理上，一步到位地打通了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算，使全面規(guī)范的預(yù)算管理邁出關(guān)鍵性一步。

這一切均表明，行將啟動(dòng)的財(cái)稅改革，看似溫和地從“改進(jìn)預(yù)算管理制度”破題，卻不啻于一場(chǎng)革命。未來將是極其艱難的博弈過程。而改革者之勝，將勝在鋼鐵般的決心與高超的專業(yè)執(zhí)行力。