新階段的農(nóng)民進(jìn)城，主要是異地城市化，是一個(gè)農(nóng)民離開村莊、搬遷進(jìn)城、穩(wěn)定就業(yè)、融入城市和退宅還耕相結(jié)合的過程。對(duì)于這個(gè)過程，如果沒有政府牽頭進(jìn)行強(qiáng)有力的支持服務(wù)和組織管理，簡(jiǎn)單依靠農(nóng)民自己的努力和市場(chǎng)體系的運(yùn)行是無法順利完成的。

　　中國(guó)農(nóng)民進(jìn)城的兩個(gè)發(fā)展階段比較

過去30多年新階段時(shí)間劃分進(jìn)城對(duì)象數(shù)量規(guī)模主要內(nèi)容面臨問題進(jìn)城成本

未來10年到20年，是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，如果按照城鎮(zhèn)戶籍人口比例達(dá)到60%計(jì)算，全國(guó)將有約3億多農(nóng)村人口搬遷進(jìn)城。在這樣一個(gè)大規(guī)模農(nóng)民搬遷進(jìn)城的過程中，政府和市場(chǎng)都應(yīng)該扮演何種角色來正確引領(lǐng)農(nóng)民進(jìn)城，解決農(nóng)民市民化過程中遇到的諸多問題？

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者就此采訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員秦中春。

　　異地城鎮(zhèn)化是農(nóng)民進(jìn)城的主要方式

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，農(nóng)民進(jìn)城的過程正面臨哪些實(shí)際問題？

秦中春：新階段的農(nóng)民進(jìn)城，主要是異地城市化，這區(qū)別于就地城鎮(zhèn)化，即指城鎮(zhèn)近郊村莊以外的農(nóng)民進(jìn)城，這些人口在進(jìn)城中需要異地遷徙，沒有土地增值收益可分享，配套需求和進(jìn)城成本大幅提高。他們是我國(guó)今后農(nóng)民進(jìn)城的主體。

這是一個(gè)農(nóng)民離開村莊、搬遷進(jìn)城、穩(wěn)定就業(yè)、融入城市和退宅還耕相結(jié)合的過程。對(duì)于這個(gè)過程，如果沒有政府牽頭進(jìn)行強(qiáng)有力的支持服務(wù)和組織管理，簡(jiǎn)單依靠農(nóng)民自己的努力和市場(chǎng)體系的運(yùn)行是無法順利完成的。

這其中涉及城鄉(xiāng)管理的多個(gè)部門和環(huán)節(jié)，農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)民家庭的情況具體而復(fù)雜，不能僅僅依靠傳統(tǒng)的政府部門組織。農(nóng)民異地搬遷進(jìn)城是一個(gè)突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其管理體制的過程。在目前很多管理體制尚未能進(jìn)行改革的情況下，有關(guān)政策仍屬空白。

這需要發(fā)揮農(nóng)民主體性作用，并承擔(dān)進(jìn)城過程中的主要成本；也要發(fā)揮政府建設(shè)性、服務(wù)性和管理性作用，打通搬遷瓶頸，提供公共服務(wù)；還要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的選擇性、發(fā)展性和交易性作用，尊重農(nóng)民差異，破解資金瓶頸，提高工作效率，分散進(jìn)城風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化配置資源。

　　政府在農(nóng)民進(jìn)城中要發(fā)揮三個(gè)層次作用

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：既然在農(nóng)民進(jìn)城過程中離不開政府的重視和支持，那么針對(duì)不同作用對(duì)象，政府具體應(yīng)該做好哪些工作？

秦中春：需要做到三個(gè)層次工作。

第一層次，對(duì)有勞動(dòng)能力、非農(nóng)就業(yè)熱情和搬遷愿望但缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)戶家庭政府應(yīng)該發(fā)揮建設(shè)性作用，打通搬遷瓶頸。

政府的具體角色有三：一是調(diào)查規(guī)劃者，由政府組織，對(duì)有意向進(jìn)城的農(nóng)民的基礎(chǔ)信息進(jìn)行摸底調(diào)查并建檔建庫(kù)，對(duì)未來城鄉(xiāng)發(fā)展邊界及結(jié)構(gòu)進(jìn)行明確規(guī)劃，為制定科學(xué)決策優(yōu)化配置資源提供最基礎(chǔ)的依據(jù)；二是建房安居者，由政府牽頭，建設(shè)搬遷安置小區(qū)，投資融資，為搬遷戶建房分房管房，提供“交鑰匙”服務(wù)；三是就業(yè)創(chuàng)造者，由政府協(xié)調(diào)，優(yōu)化農(nóng)民搬遷小區(qū)建設(shè)選址，配套建設(shè)一些生產(chǎn)設(shè)施，為農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)提供空間，做好招商引資工作，加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，為城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)搬遷戶充分就業(yè)。

第二層次，對(duì)具有相同發(fā)展需求的未搬遷農(nóng)戶群體和已搬遷農(nóng)戶群體。政府應(yīng)該發(fā)揮服務(wù)性作用，提供公共服務(wù)。

政府作用的具體角色有二：一是確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)者，即由政府決策，對(duì)未搬遷戶群體和已搬遷農(nóng)戶群體，明確規(guī)定政府提供各項(xiàng)服務(wù)的內(nèi)容、條件、標(biāo)準(zhǔn)和要求，包括明確搬遷政策目標(biāo)，明確搬遷對(duì)象范圍，明確搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施機(jī)制等；二是提供基本服務(wù)者，即由政府組織，按照政策規(guī)定的服務(wù)條件、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)搬遷戶提供基本公共服務(wù)，包括就業(yè)培訓(xùn)、子女教育、計(jì)劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等，促進(jìn)社會(huì)融入。

第三層次，對(duì)政府工作的對(duì)象是異質(zhì)性個(gè)體，相互之間差異很大，存在一定的利益沖突。政府應(yīng)該發(fā)揮管理性作用，建立社會(huì)秩序。

政府作用的具體角色有三：一是城鄉(xiāng)掛鉤者，由政府推動(dòng)，將城鎮(zhèn)化與農(nóng)村改革發(fā)展結(jié)合起來，落實(shí)國(guó)家集約節(jié)約用地政策和新增建設(shè)用地占補(bǔ)平衡政策，以土地指標(biāo)為管理工具，在城鎮(zhèn)化中注重保護(hù)耕地資源，同時(shí)對(duì)農(nóng)戶不用的舊宅進(jìn)行處理和實(shí)行土地整理，讓邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民在進(jìn)城過程中分享城鎮(zhèn)化的好處；二是資產(chǎn)保護(hù)者，由政府推動(dòng)，界定農(nóng)村土地及其他資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，引入比較規(guī)范的交易合約，在保障農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，盤活農(nóng)村資源，增加農(nóng)民收益；三是利益平衡者，由政府推動(dòng)，制定政策，促進(jìn)城市郊區(qū)村莊與邊遠(yuǎn)地區(qū)村莊組團(tuán)發(fā)展，平衡就地城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化的利益，以及為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及留守農(nóng)村未搬遷者提供扶持優(yōu)惠，平衡工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的利益，平衡城市與農(nóng)村發(fā)展的利益。

　　農(nóng)民進(jìn)城各環(huán)節(jié)的政策“抓手”

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：圍繞破解農(nóng)民進(jìn)城中面臨的種種問題，政府應(yīng)采取哪些應(yīng)對(duì)政策？

秦中春：政府應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)組織，著力“修路架橋”。在搬遷對(duì)象上，實(shí)行自愿報(bào)名，不強(qiáng)迫不限制；在搬入地點(diǎn)上精心選址，實(shí)行點(diǎn)狀布局，避免貧困戶安置集中連片；在搬遷途徑上，要實(shí)行向大中城市、縣城、中心鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚并舉。

引入政策性公司，引入市場(chǎng)化運(yùn)作。設(shè)立政策性公司，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決在農(nóng)民進(jìn)城過程中所需要的小區(qū)占地、基礎(chǔ)設(shè)施配套、融資、技術(shù)支持、就業(yè)促進(jìn)和社區(qū)服務(wù)等難題，為農(nóng)民安居提供“交鑰匙工程”。以金融為杠桿，為搬遷農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)、安居工程、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供資金扶持，國(guó)家要推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、信用社和其他金融機(jī)構(gòu)和單位等在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮重要作用。

實(shí)行城鄉(xiāng)發(fā)展掛鉤，用好土地指標(biāo)。在政策設(shè)計(jì)上，大幅提高國(guó)有土地出讓金中用于新增耕地建設(shè)的比重，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間的村莊組團(tuán)發(fā)展，引入指標(biāo)交易機(jī)制，在農(nóng)地征收轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地時(shí)計(jì)提新增耕地補(bǔ)償費(fèi)，在農(nóng)民搬遷進(jìn)城中對(duì)實(shí)行退宅還耕的支付專門補(bǔ)償，為異地搬遷進(jìn)城的農(nóng)民提供特別扶持。

深化城鄉(xiāng)綜合配套改革，推動(dòng)管理創(chuàng)新。以加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)管理為重點(diǎn)，建立人口動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)。以實(shí)施居住證制度為手段，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋。加快戶籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化鼓勵(lì)基層政府實(shí)踐創(chuàng)新，扶持促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城，加強(qiáng)跟蹤管理。